“营改增”快速推进下的增值税调整

在“营改增”快速推进的同时，一个不容忽视和回避的问题是，增值税做大做强之后该如何调整？“营改增”后增值税税率需要优化和调整，延长增值税抵扣链条须配套改进增值税征收管理办法，应科学制定“营改增”后中央与地方增值税分成比例，全面发挥增值税宏观调控功能。

近期，营业税改征增值税的改革步伐明显加快。可以说，“营改增”作为本届政府税制改革的重头戏，快速驶入深水区，且诸多改革内容已不限于税制本身，成为深化财税体制改革的突破口之一。在“营改增”快速推进的同时，一个不容忽视和回避的问题是，增值税做大做强之后该如何调整？这不仅牵涉增值税税制既有问题的解决，也关乎“营改增”后新情况的化解。为此，本文将重点从现行税率优化及调整、增值税抵扣链条延长、中央与地方增值税分成以及增值税宏观调控功能放大四个方面展开分析。

“营改增”后增值税税率问题
“营改增”实施以来，一度出现了部分行业税负增加。主要原因是一些企业不具有上游增值税发票，无法进行进项抵扣。据调查，先前的广告业、融资租赁业，以及近来的电信业都有类似问题。当没有抵扣发票，纳税人只能以营业税税基乘以增值税税率，税负增加难以避免。考虑到相关情况，2013年开始，税务机关采取了简易征收办法，为相关行业的小规模纳税人、一般纳税人以及特定一般纳税人提供税率为3%的简易征收服务。随着“营改增”范围的扩大，这一情况可能还将延续并扩展到其他行业。增值税税率是否过高，值得回应。

“营改增”后增值税税率需要优化和调整。随着“营改增”节奏加快，增值税现行税率档次过多（四档，17%和13%，11%和6%）的问题进一步凸显，行业间税负苦乐不均的情况频繁发生。调整增值税税率的呼声开始出现。事实上，增值税税率优化和调整需要依据数据测算与调查结果来判断，不应简单理解为直观上的降低或增加。两个典型分析如下：
一是现行增值税的标准税率为17%，大多数工业企业适用于此。如果长时间维持四档不同税率，可能导致产业之间税负不均，也容易诱发行业间的税收筹划与道德风险。一种选择是将税率层级缩减，税率合并。另一种选择是适时统一成单一新税率。

二是增值税税率下调与税收收入增长的关系，决定了增值税调整的幅度。数据显示，2012年8月“营改增”试点扩大以来，增值税收入增速只在2013年1月和2月高于税收收入增速，其他18个月收入增速比税收收入增速都低。增值税收入增速没有出现“营改增”之前预测那样的高速增长。现行增值税税率推高税负的理由不充分。

基于上述两个方面的比较，增值税税率优化应该遵循以下原则：其一，增值税税率应体现平衡行业税负，促进市场公平；其二，立足于保持宏观税负稳定的总战略，在目前支出增速大于收入增速的情况下，增值税税率调整不对财政收入产生强烈冲击。

增值税抵扣链条问题
延长增值税抵扣链条，是此次“营改增”的一个重要目的。不少行业也确实受益于这项政策，但实际运行中也有一些问题。比如，现代服务业、交通运输业等行业与传统意义上的制造业企业不同，上下游增值税链条的完整性较低。以劳务和智力劳动为主的这些企业，短期内很可能无法取得增值部分的抵扣发票。即使像邮电业这样具有生产服务特征和大量设备购置的门类，由于一些设备已经购买或更新，三五年内，因实行增值税进行抵扣而获得的税收优惠也不会太多。相反，由于线路、机房维护和营业所需水电支出等成本消耗没有增值税进项发票，增值税具有的抵扣优势难以完全发挥。再比如，融资租赁还存在着租赁物所有者与承租人之间复杂的增值税发票问题。承租人税负增加，将阻碍该行业的发展。可以说，这些细节都需要在实际工作与未来政策制定中引起重视。

延长增值税抵扣链条，更应配套增值税征收管理办法的改进。近两年来，“营改增”的快速推进背后是增值税征收管理工作大步前进。“营改增”使得更多的一般纳税人和小规模纳税人开始直接面对税务机关。较之营业税，增值税征管模式显得复杂。这对纳税服务流程的优化提出了更高要求。相关工作的调整直接关系到征收管理效率的改善，乃至“营改增”的成功与否。针对企业劳务成本难以抵扣的问题，租赁物集中在所有者手中承租人无法抵扣的问题，以及邮电业生产成本没有增值税发票的问题，后续的政策安排及管理办法应设法应对。基本原则应遵循两个方面：其一，尽可能不增加纳税成本和税务征管成本；其二，创造条件让分享增值税抵扣成为可能。

中央与地方分成重构问题
“营改增”后的地方财力弥补，成为各界关注的焦点。现阶段的做法是将原属营业税收入部分归地方财政支配。但相对于原先营业税具有的法定地方税地位不同，这种临时性的制度安排仍存在很大的不确定性。长期来看，“营改增”后的这部分收入会从地方划出，成为中央与地方共享收入。这无疑将对地方财政收入产生较大影响。此外，“营改增”后的城市维护建设税及教育费附加收入也将纳入分税范畴。一度被寄予厚望的房地产税和销售税作为地方主体税种的设想，也呈现出一种远水难解近渴的状态。短期之内，使其成为地方财政收入主要来源的可能性并不大。因此，地方可支配财力不足的问题不容回避。

科学制定“营改增”后中央与地方增值税分成比例。重构增值税中央与地方分成比例的基本目标，是解决“营改增”后中央与地方的财力失衡，符合财力与支出责任相匹配的改革原则。笔者认为，具体办法是，以现行增值税分成——中央占75%和地方占25%为基础，比照基数年营业税收入规模，重新设定分成比例，匹配地方财力需要。具体分成比例，要考虑地方公共服务职能及公共产品供给，还要对地方债开闸以后，地方财力还本付息有所预计，避免地方财政问题。当然，这种临时“分钱制”可能并不是改革的终极目标。或许仅仅是为地方税建立营造时间和空间。

增值税宏观调控功能放大问题
“营改增”过后，增值税会进一步巩固其第一大税种的地位。同时，其覆盖行业也将拓宽，收入规模必将增大。这些变化势必强化增值税的宏观调控功能。目前来看，我国创新宏观调控方式的一个重要抓手就是要发挥现行复合税制的调控作用，促进产业升级与经济转型。基于此目标下的增值税宏观调控功能，较之以往会有不同，责任也将更为重大。研究认为，利用好增值税宏观调控功能放大时机，积极配合“市场在资源配置中起决定作用”的经济体制改革，需要有更多前瞻性的考虑。

全面发挥增值税宏观调控功能。首先，增值税税率及税则变动的影响面扩大，今后实施普惠性的减税政策变得更为方便。其次，“营改增”与增值税扩围，将最大限度解决重复征税问题，在保证政府收入的同时，实现税收公平。再次，增值税立法工作要考虑税收原则更要考虑宏观调控，将增值税功能逐步从筹集政府收入引向兼顾宏观调控的轨道。基于上述三点认识，“营改增”的奠基性作用，很可能不止于眼前。

作者：中国社科院财经战略研究院副研究员