《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则释疑

　　5、为方便纳税人及其他单位查询发票的真伪，优化纳税服务，维护正常的税收秩序，促进社会诚信建设，新办法规定税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。(新办法第二十四条)

　　假发票的现象屡禁不止，其中很重要一个原因就是缺少验证发票真伪的便捷渠道。由于发票种类多、专业性强，且现在制作假发票的水平也越来越高，普通大众往往缺少直接甄别发票真伪的能力。所以，为了进一步加大打击假发票的力度，维护正常的经济社会秩序，本条增加规定税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道的义务。

　　6、为满足税收征管工作及纳税人的需求，使发票管理更加人性化。新办法规定了除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，发票限于领购单位和个人在本省、自治区、直辖市内开具。除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，任何单位和个人不得跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。(新办法第二十五、二十六条)

　　本次修改规定了例外情形。即，符合国务院税务主管部门规定的特殊情形时，发票可以由领购单位和个人在其所在省、自治区、直辖市之外的其他省、自治区、直辖市开具，可以跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。绝大多数情况下，发票限于领购单位和个人在本省、自治区、直辖市内开具。但是受发票管理水平的提高以及财税管理体制的变化等因素的影响，可能不能完全排除跨省使用发票的情形的出现。所以，本条规定，符合国务院税务主管部门规定的特殊情形下，领购发票的单位和个人可以在其所在省、自治区、直辖市之外开具发票。这就为今后发票使用管理上的变化预留了法律空间，国务院税务主管部门可以根据发票管理的实际需要，规定跨省使用发票的具体情形。目前实践中较为普遍和典型的跨省使用发票的情形就是铁路餐车发票，可在其铁路局客运列车上跨省使用。

　　7、实施细则第二十七条规定：开具发票后，如发生销货退回需开红字发票的，必须收回原发票并注明“作废”字样或取得对方有效证明。

　　开具发票后，如发生销售折让的，必须在收回原发票并注明“作废”字样后重新开具销售发票或取得对方有效证明后开具红字发票。

　　8、实施细则第三十一条规定：“使用发票的单位和个人应当妥善保管发票。发生发票丢失情形时，应当于发现丢失当日书面报告税务机关，并登报声明作废”。

　　对于丢失已开具的发票处理问题，近年来，用票人反映丢失发票联如何处理问题很强烈，由于是否丢失无法认定，税务总局没有做出规定。但为了解决车主办理机动车登记丢失发票的问题，税务总局于2006年发出《关于消费者丢失机动车销售发票处理问题的批复》(国税函[2006]227号)，文件规定鉴于车主申报缴纳车辆购置税时需要报送《机动车销售统一发票》(报税联)，办理机动车登记时需要报送《机动车销售统一发票》(注册登记联)，经税务机关审核后，可以重新补开机动车销售发票。因此，当消费者丢失机动车销售发票后，可采取重新补开机动车销售发票的方法解决。

　　具体程序为：

　　(1)丢失机动车销售发票的消费者到机动车销售单位取得销售统一发票存根联复印件(加盖销售单位发票专用章或财务专用章);

　　(2)到机动车销售方所在地主管税务机关盖章确认并登记备案;

　　(3)由机动车销售单位重新开具与原销售发票存根联内容一致的机动车销售发票。消费者凭重新开具的机动车销售发票办理相关手续。

　　根据财政部发布的《会计基础工作规范》(1996年6月17日财政部财会字19号)第五十五条有关规定：“从外单位取得的原始凭证如有遗失，应当取得原开出单位盖有公章的证明，并注明原来凭证的号码、金额和内容等，由经办单位会计机构负责人、会计主管人员和单位领导人批准后，才能代作原始凭证。如果确实无法取得证明的，如火车、轮船、飞机票等凭证，由当事人写出详细情况，由经办单位会计机构负责人、会计主管人员和单位领导人批准后，代作原始凭证。”

　　为了与上述规定相衔接，我们认为：“付款方(受票方)发生发票联丢失的，在传播媒介上公告并接受主管税务机关处理以后，持加盖收款方(开票方)发票专用章的发票存根联复印件，经收款方主管税务机关确认，可作为发票联使用。税控发票发生丢失的，税控发票的电子存根经收款方主管税务机关确认后，可作为发票联使用。”

　　(五)发票的罚则修订的内容

　　发票违法行为是违反发票管理制度应受法律制裁的行为。发票违法行为已经对社会和经济秩序造成严重的危害，为加强发票的管理，建立发票的管理的长效机制，有效遏制发票违法行为的蔓延，维护税法的尊严，《征管法》第七十一条规定“非法印制发票的，由税务机关销毁非法印制的发票，没收违法所得和作案工具，并处一万元以上五万元以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《征管法实施细则》根据这一规定明确了为纳税人、扣缴义务人提供发票，导致未缴、少缴税款或者骗取出口退税款的，“税务机关除没收非法所得外，并可以处未缴、少缴或者骗取的税款一倍以下的罚款”。《新办法》在《征管法》及《征管法实施细则》的基础上，进一步具体规定了对发票违法行为的处罚并在原办法的基础上加大了发票违法行为的惩处力度：

　　1>、新办法第三十五条，是对应开不开发票等社会危害性较小的发票违法行为的处罚，补充完善了违反发票管理办法的行为，并明确了相应的处罚。

　　具体规定为具有下列情形之一的，由税务机关责令改正，没收违法所得，可以并处1万元以下的罚款：应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，并加盖发票专用章的;使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的;使用非税控电子器具开具发票，未将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，或者未按照规定保存、报送开具发票的数据的;拆本使用发票的;扩大发票使用范围的;以其他凭证代替发票使用的;跨规定区域开具发票的;未按照规定缴销发票的;未按照规定存放保管发票的。

　　本条与原办法第三十六条相比修改较大，修改的部分有：(1)对原办法中“未按照规定印制发票或者生产发票防伪专用品的”行为，在新办法中放在第三十八条处以较重罚款，不再放在本条处以较轻罚款;(2)删除了原办法中“未按规定领购发票的”行为，不再单独对“未按照规定领购发票的”行为进行处罚，如没有按规定领购，在其使用阶段进行处罚，即，按“跨规定区域开具发票”的行为处罚;(3)对原办法中“未按照规定开具发票的”行为进行了细分，将其中的“应当开具而未开具发票”、“未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票”、“跨规定区域开具发票的”在本条作了规定;(4)增加了“使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的”和“使用非税控电子器具开具发票，未将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，或者未按照规定保存、报送开具发票的数据的”行为;(5)对发票使用环节中的“拆本使用发票”、“扩大发票使用范围”、“以其他凭证代替发票使用”的行为在本条作了规定;(6)增加了“未按照规定缴销发票的”行为;(7)增加了“未按照规定存放发票”的行为;(8)删除“未按照规定接受税关机关检查”的行为，对该违法行为按《征管法》进行处罚。

　　第一项对“应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，或者未加盖发票专用章的”进行处罚。需要指出的是，本款规定了三种行为，第一种违法行为是应当开具而未开具发票，第二种违法行为是未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，第三种违法行为是未加盖发票专用章的行为。有这三种行为之一的，就应当按照本条规定进行处罚。如果有三种行为的两种或三种，仍应按照本条规定进行处罚，而不应数种行为合并处罚。作出这样规定的理由是，这三种行为社会危害性相对较小，如果每一行为都单独处以罚款，将在一定程度上有失公允。对第二种违法行为，即未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票的行为，也应是这一处理原则。如果某纳税人未按照规定的时限开具发票，应当进行处罚。如果同时还有未按照规定的顺序、栏目开具发票，以及没有全部联次一次性开具发票，那么也应视同为同一违法行为，进行一次性处罚，不能分别处罚。

　　第二项对“使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的”处罚。需要指出的是，对未按照规定使用税控装置的处罚，《征管法》已经作出规定，应当按照《征管法》的规定处罚。《征管法》第六十条第一款第(五)项规定，“未按照规定安装、使用税控装置，或者损毁或者擅自改动税控装置的”，“由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款;情节严重的，处二千元以上五千元以下的罚款。”

　　第三项至第九项的规定，都是社会危害性不大的行为。需要指出的是，第九项规定了“未按照规定存放和保管发票的”行为，而第三十六条第二款规定“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为。二者的关系是什么样的呢?从范围来讲，“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为应当属于“未按照规定存放和保管发票的”行为。但考虑到“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为，其社会危害性大于一般的、普通的“未按照规定存放和保管发票的”行为，如保管不慎将发票遭水泡，因此，第三十六条将“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为单列，单独进行处罚。而本项所指“未按照规定存放和保管发票的”行为，是指“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为以外、狭义的“未按照规定存放和保管发票的”行为。

　　2>、新办法第三十六条规定，有下列情形之一的，由税务机关责令改正，没收违法所得，可以并处1万元以下的罚款;情节严重的，并处1万元以上3万元以下的罚款：跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票，以及携带、邮寄或者运输空白发票出入境的。

　　丢失发票或者擅自损毁发票的，依照前款规定处罚。

　　本条规定的发票违法行为的社会危害性比新办法第三十五条规定行为的社会危害性大一些，但是与虚开、伪造发票等行为的社会危害性相比小一些，因此，把本条涉及违法行为单独放在一起。

　　对本条违法行为的处罚中，由税务机关责令改正、没收违法所得是原办法就规定的，改动较大的是罚款数额。新办法规定，跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票，以及携带、邮寄或者运输空白发票出入境的，可以处1万元以下的罚款;而情节严重的，则处1万元以上3万元以下的罚款。情节不严重的，对于税务机关来讲，罚款是选择性权力，可以处罚也可以不处罚;而如果情节严重的，则必须处以罚款。