《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则释疑

　　本条将丢失发票或者擅自损毁发票的行为单独列出来进行处罚，且放在第二款。理由是：

　　1、丢失发票或者擅自损毁发票的行为，比新办法第三十五条规定的违法行为的社会危害性要高。丢失的发票很容易流散到社会上，成为假发票的源头。有一部分纳税人，将发票卖给他人谋利后，也会称发票已丢失。而一些纳税人，为了造假，有时会损毁发票。这些行为对税务机关控制税源都有相当的危害。

　　2、如将丢失发票或者擅自损毁发票的行为放在第一款表述，将会产生对丢失发票的行为由税务机关责令改正的情形，而丢失发票时无法由税务机关责令改正。放在第二款表述，则不会产生这一问题，即可以由税务机关依照第一款的规定进行处罚。

　　3、新办法第三十七条明确规定了对虚开发票行为的处罚，同时区分轻重规定不同的罚款档次，即虚开发票行为涉及不同的金额即面临不同的处罚规定，具体规定为对虚开发票的，由税务机关责令限期改正，没收违法所得：虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款;虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　明确规定非法代开发票的，依照虚开发票行为规定处罚。

　　新办法为了适应目前社会发展需要，从实际出发，在第二十二条明确指明不得“虚开发票”，并参照刑法第二百零五条第四款的规定，将“不得虚开发票”的行为具体细化为：任何单位和个人不得为他人、为自己、让他人为自己或者介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。在“罚则”部分，原办法把“虚开发票”行为列入第三十六条“未按照规定开具发票”进行处罚，最高罚款额为1万元。新办法考虑到虚开发票较为普遍，且危害性较大，因此，在“罚则”中单独列明，同时，大幅提高处罚力度，即：虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款;虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　刑法修正案(八)主要内容：一是取消虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪的死刑，二是将虚开普通发票的行为列为犯罪，三是明知是伪造的发票而持有列为犯罪。(刑法修正案(八)已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议于2011年2月25日通过，自2011年5月1日起施行。)

　　4、新办法第三十八条规定，有私自印制、伪造、变造发票，非法制造发票防伪专用品，伪造发票监制章的，由税务机关没收违法所得，没收、销毁作案工具和非法物品，并处1万元以上5万元以下的罚款;情节较重的，并处5万元以上50万元以下的罚款;对印制发票的企业,可以并处吊销发票准印证;构成犯罪的，依法追究刑事责任，以上所规定处罚，《中华人民共和国税收征收管理法》有规定的，依照其规定执行。

　　与原办法相比，本条改动较大。改动之处主要有：

　　(1)将原办法第三十八条分拆为新办法第三十八条、第三十九条，也即原办法将私自印制与倒买倒卖发票行为放在一起，新办法将涉及假发票制作环节的违法行为放在第三十八条，而将涉及假发票流通环节的违法行为放在第三十九条。

　　(2)罚款大幅提高。原办法对私自印制、伪造变造发票及私自制作发票监制章、发票防伪专用品等行为，罚款额最低为1万元，最高为5万元。新办法规定，对这些违法行为的罚款额，一般情形下，罚款额起点是1万元，高限是5万元;情节严重的，并处5万元以上50万元以下的罚款。值得注意的是，这里规定的罚款都不是选择性条款，是强制性条款，即一旦发现有法定违法行为时，就要并处罚款。

　　(3)对一般违法者，规定由税务机关没收违法所得，没收、销毁作案工具和非法物品;对印制发票的企业,规定可以并处吊销发票准印证。印制发票的企业有本条违法行为时，有时违法行为情节轻，有时违法行为情节轻。是否要吊销发票准印证，要由税务机关依据当时的情况具体确定。

　　值得注意的是本条第二款的规定，即：“前款规定的处罚，《中华人民共和国税收征收管理法》有规定的，依照其规定执行。”这主要是考虑与《中华人民共和国税收征收管理法》的衔接。《税收征收管理法》第七十一条规定：“违反本法第二十二条规定，非法印制发票的，由税务机关销毁非法印制的发票，没收违法所得和作案工具，并处一万元以上五万元以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第二十二条规定：“增值税专用发票由国务院税务主管部门指定的企业印制;其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局指定企业印制。未经前款规定的税务机关指定，不得印制发票。”对未经税务机关指定，非法印制发票的，应按《中华人民共和国税收征收管理法》的规定执行。《中华人民共和国税收征收管理法》是本办法的上位法，本办法是《中华人民共和国税收征收管理法》的下位法，下位法不应违反上位法。由于《中华人民共和国税收征收管理法》正在计划修改，主管部门将在《中华人民共和国税收征收管理法》修改时，将具体处罚措施统一起来。

　　5、新办法第三十九条规定有下列情形之一的，由税务机关处1万元以上5万元以下的罚款;情节严重的，处5万元以上50万元以下的罚款;有违法所得的予以没收：转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品的;知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输的。

　　与原办法相比，本条修改较大。主要修改之处有：

　　(1)将原办法第三十八条分拆为新办法第三十八条、第三十九条，也即原办法将私自印制与倒买倒卖发票行为放在一起，新办法将涉及假发票制作环节的违法行为放在上一条，而将涉及假发票流通环节的违法行为放在本条。

　　(2)罚款大幅提高。原办法对倒买倒卖发票等行为，罚款额最低为1万元，最高为5万元。新办法规定，对本条列明的违法行为的罚款额，一般情形下，罚款额起点是1万元，高限是5万元;情节严重的，并处5万元以上50万元以下的罚款。值得注意的是，这里规定的罚款都不是选择性条款，是强制性条款，即一旦发现有法定违法行为时，就要并处罚款。

　　(3)对有违法所得的予以没收。

　　6、新办法第四十条规定：对违反发票管理规定2次以上或情节严重的单位和个人，税务机关可以向社会公告。

　　该条款的修订不仅增加了发票管理行政措施，还将发票违法行为与其信用等级挂钩，达到利用社会舆论惩治发票违法行为的目的。

　　向社会公告，即由税务机关对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位和个人，对其行为通过在办税场所或者广播、电视、报纸、期刊、网络等新闻媒体上公告纳税人发票违法的情况，公告的内容包括：公告名称、纳税人识别号、经营地点、违反发票管理法规的具体情况，让广大群众周知，以使其受到社会舆论的谴责，使其名誉受到损害。若干年管理实践证明，对发票违法行为人，仅由税务机关责令改正、没收违法所得或者罚款，有时惩处效果好，有时惩处效果并不好。而违法者往往害怕将其违法行为让社会周知，也即，向社会公告其发票违法行为的惩处效果有时好于行政处罚。因此，本办法补充了这一行政管理措施。

　　7、实施细则第三十四条规定：“对违反发票管理办法法规的行政处罚，由县以上税务机关决定;罚款额在2000以下的，可由税务所决定。”

　　征管法第七十四条规定：“本法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的，可以由税务所决定”，这次修订是将税务所对违反发票管理法规的罚款额或没收违法所得额的决定权由原来的1000元提升到2000元，主要是与征管法相关条款相衔接，同时便于税务机关对发票违法行为予以处罚。

　　(六)发票附则修订的内容

　　新办法第四十四条规定：国务院税务主管部门可以根据有关行业特殊的经营方式和业务需求，会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法。国务院税务主管部门可以根据增值税专用发票的特殊需要，制定增值税专用发票的具体管理办法。

　　专业发票是指国有金融、保险企业的存贷、汇兑、转账凭证、保险凭证，邮政、电信企业的邮票、邮单、话务、电报收据，国有铁路、民用航空企业和交通部门国有公路、水上运输企业的客票、货票等。原办法对国有的金融、邮电、铁路、民用航空等单位的专业发票，经国家税务总局或者省、自治区、直辖市税务机关批准，由主管部门自行管理。为适应市场经济发展的要求，使发票管理和行业管理有机结合，修订后的发票管理办法第四十四条规定：“国务院税务主管部门可以根据有关行业特殊的经营方式和业务需求，会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法”。

　　与原办法相比，本条修改较大。一是不再具体规定“国有的金融、邮电、铁路、民用航空、公路和水上运输等单位的专业发票”的内容，而是以“有关行业替代”。二是不再由部门自行管理，管理办法由国务院税务主管部门会同有关主管部门制定，部分行业发票将由国家税务总局予以监督管理。

　　《中华人民共和国发票管理办法》是我国发票管理的基本法规，是维护社会主义市场经济秩序和税收秩序的重要法律武器。《中华人民共和国发票管理办法》及实施细则的修订是适应社会主义市场经济发展要求的一项行政法规，它的修订，标志着我国发票管理工作在规范化、法制化方面迈上了一个新台阶。《中华人民共和国发票管理办法》及实施细则不仅强化了税务机关的发票管理职能，还规范了发票管理程序，对于维护税收征管秩序，有效遏制发票违法行为，推动社会经济发展具有深远意义。