新行政处罚法下 “加处罚款”的法律适用

　　1996年制定的行政处罚法首次规定了“加处罚款”，后行政强制法将其设定为行政强制执行的方式之一。虽然“加处罚款”在法律规范层面的表达趋于清晰，但实践中尚存争议。对此，新行政处罚法作了更为明晰的规定。

　　“加处罚款”是行政强制执行方式。新行政处罚法将“加处罚款”规定在第六章“行政处罚的执行”中，属于执行罚的范畴。行政处罚决定生效以后，如当事人逾期不缴纳罚款，行政机关可以采取加重其金钱给付义务的行政强制执行方式，其目的是迫使当事人履行行政处罚决定。在行政强制执行法中，执行罚属于间接强制执行方式。虽然税收征管法并未对“加处罚款”作出规定，但由于行政处罚法的普遍适用性，税务机关当然有权“加处罚款”。

　　“加处罚款”的计算。一般情形下，当事人收到行政处罚决定后，到期不缴纳罚款的，行政机关可以从期限届满之次日，即从当事人自收到行政处罚决定书第十六日起每日按罚款数额的百分之三加处罚款。但并不是所有超过缴纳期限未缴纳罚款的都可以给予“加处罚款”，此外“加处罚款”上应“封顶”。一是经当事人申请，行政机关批准延期、分期缴纳罚款的，在批准期限内，不应“加处罚款”。二是当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。三是遵循“加处罚款”的限制性规定，即加处罚款的数额不得超出罚款的数额。四是“加处罚款”可以减免。虽然新行政处罚法没有“加处罚款”的减免规定，但依据行政强制法，实施行政强制执行，行政机关可以与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行;当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款。

　　“加处罚款”应遵循行政强制执行的法定程序。新行政处罚法并未对“加处罚款”的程序作出规定。但如上所述，由于“加处罚款”是一种行政强制执行方式，因此应遵循行政强制法关于行政强制执行的程序性规定，分为告知、催告、决定、执行等步骤。如违反法定程序，可能会导致“加处罚款”决定被法院判决撤销或者部分撤销的法律后果。

　　值得注意的是，“加处罚款”属于自由裁量行政行为，即当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以“加处罚款”。实践中，何种情形可以加处，何种情形不予加处，并无明晰规定。为确保行政行为的“同等问题同等对待”，建议在税收行政执法规定中对此问题加以明确。

　　(作者系国家税务总局南京市税务局公职律师)
 

　　2016年8月的解读——

“加处罚款”与 “处以罚款”有何不同

　　《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条、第六十八条等法条，对税收违法行为规定的罚款幅度均是不缴或者少缴税款的50%以上5倍以下，而《中华人民共和国行政强制法》规定，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。由此，在税收实务中引发了一些争议：对税收违法行为的罚款能否超过涉案税款的数额，是否最高只能处以不超过1倍的罚款?“加处”罚款与“处以”罚款究竟有何异同?

　　《中华人民共和国行政强制法》作为三大行政法典之一，与其他行政法律有着很多内在的联系。要正确理解其内涵以及相关用词，必须与其他相关法律结合分析方得正解。笔者认为，要厘清上述问题，有必要先追寻“加处”罚款一词的由来。“加处”罚款最先引入我国行政执法领域出自1996年施行的《中华人民共和国行政处罚法》，其中第五十一条第(一)项规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，可以每日按罚款数额的3%加处罚款。

　　而在税收征管法及发票管理办法中，均只有处以罚款而没有加处罚款的规定。例如，税收征管法第六十条规定，纳税人有下列行为之一的，由税务机关责令限期改正，可以处2000元以下的罚款。第六十三条规定，对纳税人、扣缴义务人偷税的，处不缴或者少缴的税款50%以上5倍以下的罚款。第六十八条规定，对纳税人、扣缴义务人在不按规定期限缴纳、解缴税款的，可以处不缴或者少缴的税款50%以上5倍以下的罚款。

　　综合分析《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政处罚法》、税收征管法等法律法规的相关法条，可以看出“处以”和“加处”罚款的外在表现形式虽然都是对当事人处以金钱给付义务，但其本质有着诸多差异。

　　第一，两者的法律依据不同。“处以”税收罚款依据的是税收征管法、发票管理办法等税收法律、法规、规章的多项具体法条。

　　而“加处”罚款的依据唯有《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第(一)项。

　　第二，对象、目的以及适用的阶段不同。“处以”税收罚款，是对当事人过去已经发生的违反税收法律法规的违法行为课处的金钱给付义务，目的是惩戒当事人的违法行为，适用于税务行政行为程序中，属于行政处罚行为。

　　而“加处”罚款，是因当事人不按期履行行政处罚决定，对其课处新的金钱给付义务，目的是促使当事人履行处罚决定，适用于税务行政执行程序中，属于间接强制执行措施中的执行罚。

　　第三，罚款基数和裁量标准不同。税收罚款主要分为无量罚基数的罚款和比率与倍率封顶结合的有基数的罚款两种形式，税务机关均有自由裁量权。有基数的罚款以涉案税款为量罚基数。

　　而加处罚款则具有依附性，需以原已作出的罚款数额为基数，乘以固定比例3%得出罚款数额，税务机关没有自由裁量权。

　　第四，作出决定的程序和法律文书不同。作出税务行政处罚决定的程序，是依照《中华人民共和国行政处罚法》，作出决定前，需要履行相关事项和权利的告知(如送达《税务行政处罚事项告知书》)，作出决定时制作的法律文书是《税务行政处罚决定书》。

　　而加处罚款的程序，按照国务院《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》(国务院令第235号)规定，只需在税务行政处罚决定书中，明确对当事人逾期缴纳罚款应按日加处3%的罚款，遇到当事人逾期缴纳罚款时，代收罚款的金融机构在收取罚款时，直接收取加处的罚款。

　　从2012年起，加处罚款应依照《中华人民共和国行政处罚法》的程序进行，需事先履行催告程序，还应制作法律文书《行政强制执行决定书》。

　　第五，当事人申请行政救济的管辖机关不同。按照《中华人民共和国行政复议法》、《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》和《税务行政复议规则》(国家税务总局令第39号)的规定，当事人对于税务局作出的处罚决定不服的，可向上一级税务机关申请行政复议(对于地税局作出的处罚决定不服，还可选择向该税务局的本级人民政府申请行政复议);对税务局稽查局的处罚决定不服的，向其所属税务局申请行政复议。而当事人对加处罚款有异议的，应当先缴纳罚款和加处的罚款，再依法向原作出行政处罚决定的税务机关申请复议。

　　第六，适用的法律原则不同。处以税收罚款必须遵循《中华人民共和国行政处罚法》规定的“一事不二罚”原则，对同一次税收违法行为，只能给予一次罚款的行政处罚;而加处罚款则可按天数反复适用，直到当事人履行处罚决定或达到原罚款数额时为止。从《中华人民共和国行政处罚法》在明确规定“一事不二罚”原则的同时又规定可以加处罚款这一点，也可证明加处罚款只是为了促使当事人履行处罚决定的行政执行罚，而非行政处罚。

　　由此可见，虽然都是罚款，但是“处以”罚款与“加处”罚款是两个截然不同的概念。处以税收罚款，是直接的税务行政处罚行为;而加处罚款，则是税务行政间接强制执行措施。

　　《中华人民共和国行政强制法》对税务行政处罚的罚款，并没有设置数额或幅度规定，因此，在处以税收罚款时，仍然应依照税收征管法等税收法律法规所规定的处罚额度或幅度量罚;但是在对逾期不履行税务行政处罚决定的当事人加处罚款时，必须遵循《中华人民共和国行政强制法》“加处罚款不得超出金钱给付义务的数额”的规定，按日加收3%的加处罚款，所加处的罚款只能以原税收罚款数额为限。

　　作者：段文涛