税改目标应是防范和化解公共风险

　　判断税制结构是否有缺陷，不能就税论税，也不能以他国的做法为标准，只能是通过公共风险来检验和衡量。

　　我国税改的公共性越来越强。应把税改纳入国家公共风险治理的框架，创造性地探索，形成一个具有中国特色的税制结构和税收收入结构。

　　判断税制结构是否有缺陷，不能就税论税，也不能以他国的做法为标准，只能是通过公共风险来检验和衡量。公共风险是通过各种制度来防范和化解的，如果公共风险在扩散，则说明制度存在缺陷，需要完善。就像堤坝之于水，只要堤坝挡不住水，那就表明堤坝有了问题，需要改进。作为国家制度体系的重要组成部分，税制的实质功能也是防范和化解公共风险。税制改革的目标就是要通过优化税制来完善这种功能，避免公共风险溢出。

　　而税制功能的发挥依赖于特定的税制结构，不同的税制结构所产生的功能作用是不同的。一般而论，税制结构分为四个层次：一是税类结构。如流转税类、所得税类、财产税类、行为税类等之间的配比关系构成税类结构。大家经常谈论的直接税与间接税，也属于税类结构的另一个观察视角。中央税与地方税，也可视为税类结构的另一种划分，不过这主要取决于财政体制。二是税种结构。现代税制都是复合税制，由各个不同税种搭配组合而成，各个税种之间的关系就耦合成税种结构。有的国家税种多，如日本有53个税种；有的国家税种少，如我国从30多个税种简化到19个税种，但都有一个税种结构优化的问题。三是税目结构。一个税种通常由若干税目组成，以明确征税的具体范围。如我国的增值税有22个税目、消费税有14个税目、个税有11个税目。四是税率结构。税种解决对什么征税的问题，税目解决征税范围问题，税率解决征多少税的问题。这通常由比例税率、累进税率、定额税率等组成，税率与税种、税目如何搭配，没有一定之规，视需要而定。如所得税，既可以采用累进税率，也可以使用比例税率。税率结构的变化包括了税率形式和税率高低。任何税制改革，也就是在这四个层次上作文章。税制大改革，通常涉及到税类结构和税种结构，税制小改革只是在税目结构和税率结构上进行。

　　我国近10多年来的税制改革主要体现在税目结构和税率结构上，如调整消费税税目和税率、改变资源税的税率、提高工薪所得免征额和调整个税税率表、增值税转型、房产税征收范围扩大试点等等。而涉及到税种结构的主要是取消农业税、内外资企业所得税合并和当前正在试点的“营改增”以及地方小税种。而税类结构则没有触动，整体的税制框架自1994年改革以来基本未变。

　　这些改革基本上是源自于三大领域的公共风险所引发的，或者说体现为原税制结构的一些缺陷导致公共风险扩大了，因而不得不改革。一是经济领域的公共风险，如内外资企业的不平等竞争、企业设备更新改造受抑制、二三产业发展难以融合等，合并内外资企业所得税；增值税转型，使设备购置中所含税收可以抵扣；逐步缩小营业税范围以至取消，改征增值税，就是为了化解这些公共风险。二是社会领域的公共风险，这突出表现在贫富差距扩大。相关税制改革就是试图调节分配，抑制贫富差距扩大，个税改革就是希望在这方面有所作为。三是生态环境领域的公共风险，如自然资源的廉价开采、使用产生了大量的社会成本，也与节能减排相悖。推动资源税改革，目的就是抑制社会成本，降低生态环境领域的公共风险。不同领域的公共风险与危机在引导税制改革前行，并从税制结构的不同层面展开。

　　在这里，我并不想去评价过去的这些改革，而只是希望借此说明：税制结构的优化是与公共风险联系在一起的，脱离现实中的公共风险去考虑税制改革就会变成空想而失去意义。我国的公共风险在扩散，针对税制结构优化的税制改革，其总目标就是要防范和化解公共风险，发挥税收制度的独特作用。税制改革的最低目标是不要让税制给经济社会发展造成拖累，避免税制引发新的公共风险。至于直接税与间接税何者成为我国税收收入的主体，则不是问题的关键，更不能视为税制结构优化的目标。简单地以发达国家的税收收入结构为标准来实施我国的税类结构改革，只会适得其反。如果硬性提高直接税比重，在无法增加居民部门税负的情况下，那只能是加重企业部门的直接税负担。不言而喻，这给我国带来的是公平与效率的双重损失。