国税发[2007]24号税收保全措施的效力

　　日前，国家税务总局为加强税收征管，保障国家税收收入，维护纳税人的合法权益，专门下发了《国家税务总局关于税务机关实施税收保全措施有关问题的通知》（国税发[2007]24号），该文对税务机关实施税收保全措施的有关问题作了进一步明确。

　　一、国税发[2007]24号文的主要内容

　　（一）税务机关按照《税收征管法》第55条的规定采取扣押、查封的税收保全措施过程中，对已采取税收保全的商品、货物、其他财产或者财产权利，在作出税务处理决定之前，不得拍卖、变卖处理变现。但是，在税收保全期内，已采取税收保全措施的财物属于鲜活、易腐烂变质或者易失效的商品、货物；商品保质期临近届满的商品、货物；季节性的商品、货物；价格有急速下降可能的商品、货物；保管困难或者需要保管费用过大的商品、货物；其他不宜长期保存，需要及时处理的商品、货物情形之一的，税务机关可以制作《税务事项通知书》，书面通知纳税人及时协助处理：

　　（二）对本通知第一条所列财物，纳税人未按规定期限协助处理的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关制作《税务事项通知书》通知纳税人后，可参照《抵税财物拍卖、变卖试行办法》规定的程序和方式拍卖、变卖。

　　（三）对本通知第一条所列财物的拍卖、变卖所得，由税务机关保存价款，继续实施税收保全措施，并以《税务事项通知书》的形式书面通知纳税人。

　　（四）税务机关依法作出税务处理决定后，应及时办理税款、滞纳金或者罚款的入库手续。拍卖或者变卖所得抵缴税款、滞纳金、罚款后有余额的，税务机关应当自办理入库手续之日起3个工作日内退还纳税人。拍卖、变卖所得不足抵缴税款、滞纳金或者罚款的，税务机关应当继续追缴。

　　二、实施税收保全措施的相关税法规定

　　（一）《中华人民共和国税收征收管理法》第三十七条规定：对未按照规定办理税务登记的从事生产、经营的纳税人以及临时从事经营的纳税人，由税务机关核定其应纳税额，责令缴纳；不缴纳的，税务机关可以扣押其价值相当于应纳税款的商品、货物。扣押后缴纳应纳税款的，税务机关必须立即解除扣押，并归还所扣押的商品、货物；扣押后仍不缴纳应纳税款的，经县以上税务局（分局）局长批准，依法拍卖或者变卖所扣押的商品、货物，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。

　　（二）《中华人民共和国税收征收管理法》第三十八条规定：税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款；在限期内发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的，税务机关可以责成纳税人提供纳税担保。如果纳税人不能提供纳税担保，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构冻结纳税人的金额相当于应纳税款的存款；扣押、查封纳税人的价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产的税收保全措施：

　　（三）《中华人民共和国税收征收管理法》第五十五条规定：税务机关对从事生产、经营的纳税人以前纳税期的纳税情况依法进行税务检查时，发现纳税人有逃避纳税义务行为，并有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的，可以按照本法规定的批准权限采取税收保全措施或者强制执行措施。

　　（四）《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第五十八条规定：税务机关依照税收征管法第三十七条的规定，扣押纳税人商品、货物的，纳税人应当自扣押之日起15日内缴纳税款。 对扣押的鲜活、易腐烂变质或者易失效的商品、货物，税务机关根据被扣押物品的保质期，可以缩短前款规定的扣押期限。

　　（五）《抵税财物拍卖、变卖试行办法》第四条对税务机关依法进行拍卖、变卖的前提条件作了限定，即：采取税收保全措施后，限期期满仍未缴纳税款的；设置纳税担保后，限期期满仍未缴纳所担保的税款的；逾期不按规定履行税务处理决定的；逾期不按规定履行复议决定的；逾期不按规定履行税务行政处罚决定的；其他经责令限期缴纳，逾期仍未缴纳税款的。

　　从《中华人民共和国税收征收管理法》第三十七条、第三十八条、第五十五条的规定来看，税务机关在采取税收保全措施时，由于从事生产经营的纳税人此时的纳税期没有届满或者纳税期虽然已满，但税务检查尚未终结，因此税务机关在采取保全措施时均没有下达税务行政处理决定。在这样的情形下，税务机关只能严格履行完《中华人民共和国税收征收管理法》规定的法定程序才能实施下一环节的拍卖、变卖行为。

　　《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第五十八条对税收征管法第三十七条中的税收保全时间作了有利于执行的规定：原则上为15天，但对扣押的鲜活、易腐烂变质或者易失效的商品、货物可以将扣押期缩短至保质期。

　　《抵税财物拍卖、变卖试行办法》虽然亦对税收保全作了详尽的规定，但由于没有超越征管法及其实施细则的范围，也属于有效的法律规范。

　　三、对国税发[2007]24号文的评析遗憾的是，《国家税务总局关于税务机关实施税收保全措施有关问题的通知》（国税发[2007]24号）却规定：在依《税收征管法》第55条规定采取的税收保全期内，如果已采取税收保全措施的财物有文中所列的六种情形之一的，税务机关可以书面通知纳税人及时协助处理；纳税人未按规定期限协助处理的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可参照《抵税财物拍卖、变卖试行办法》规定的程序和方式拍卖、变卖。作出税务处理决定后，以拍卖或者变卖所得抵缴税款、滞纳金、罚款。

　　笔者认为，国税发[2007]24号文有违反上位法之嫌，应及时进行修正。

　　首先，提前拍卖、变卖与缩短扣押期有本质的不同。在《中华人民共和国税收征收管理法》第五十五条的规定中，没有对采取保全措施的时间作限制性规定。《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第八十八条也只是规定原则上不得超过6个月，报国家税务总局批准后可以适当延长保全期。反观国税发[2007]24号文，却规定纳税人在六种特殊情形下未按规定期限协助处理的，经批准可以提前拍卖、变卖所保全的财物，但这与《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第五十八条中的缩短扣押期存在根本的差异，前者是对既定保全期的突然提前，它类似于要求债务人提前清偿债务；而后者则类似于双方在事前签订一个履行期较短的合同。

　　其次，事实上变相擅自规定了税务机关对税款的提存权。在民事合同履行中，由于相关法律对提存有着明确的规定，因此会经常涉及到提存手段的运用。但国税发[2007]24号文在没有任何税法依据的情况下，却创设性的规定税务机关可以提存提前拍卖、变卖所保全的财物的所得，这显然是缺乏法律支撑的。

　　再次，可能面临较大的法律风险。从表面上看，提前拍卖或者变卖即将过期或失效的财物，主观是为了减少纳税人的损失，客观上有利于挽回税款损失，但实质上是擅自提前实施了强制执行措施，这显然与《中华人民共和国税收征收管理法》第四十条税务机关采取强制执行措施的规定有着明显的冲突。以拍卖或者变卖所得抵缴罚款是变相的给予了税务机关对罚款的执行权，这和《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第三款存在法律上的冲突。此外，税收保全的目的是为了保障税款的安全，用拍卖、变卖所得抵缴罚款，显然超越了设定税收保全的初衷。

　　最后，难以实现税收保全的预期目标。对于即将过期或失效的财物，由于拍卖标的物自身的特殊性，拍卖公司或其他商业机构往往都不愿接手。即使接手了，因拍卖、变卖的程序较为复杂，一般都要经过较长的一段时间，自然难以快速处置变现，甚至可能在拍卖过程中标的物的价值已经丧失殆尽，这样的结局反而会将税务机关置于进退两难的尴尬境地。