2021年税制改革与税收政策研究综述

　　(五)绿色税制

　　践行绿色发展理念，加快绿色低碳转型，力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，是当前我国经济社会发展的重大课题。因此，推进税制向绿色转型，更好地运用税收杠杆促进经济发展方式转变、推动碳达峰碳中和目标的实现，成为2021年税制改革研究的重要内容。

　　许文提出，我国实现碳达峰、碳中和的目标承诺，需采取更加有力的碳减排政策和措施，在已实施碳排放权交易的背景下，有必要将征收碳税作为进一步加大碳减排调控的政策选项。在明确碳税改革的政策方向，保持改革中宏观税负稳定的同时，应实施一揽子改革方案，不仅要将碳税与各类绿色低碳项目、受影响低收入群体的补贴政策相关联，还要与其他绿色财政、绿色金融等各种碳减排政策实施联动改革。龚辉文在碳达峰、碳中和背景下对应对气候变化的税收政策框架作了研究，指出中国应对气候变化的税收政策应包括减缓气候变化和适应气候变化两个方面。从前者看，既要通过税收增加资源能源的使用成本，又要对环境友好型技术和产品给予税收优惠;从后者看，关键在于加强农业、水资源、海洋、卫生、气象等领域的基础建设和能力建设，税收优惠作为税式支出，应以奖为主，以限为辅。张莉 等指出，为了实现“双碳”目标，需要对现行税制进行全面改革，主要包括优化现行针对碳排放和森林资源开发利用的限制性税收政策，完善激励低碳技术和产业发展、促进生产和生活绿色转型的税收优惠政策，开征碳税并合理设计碳税制度，等等。

　　2021年，学术界围绕税制改革的重大任务和重点问题进行了深入研究，在凝聚改革共识、服务科学决策方面取得了较为显著的成效。其中，直接税、间接税以及地方税体系是学术界长期关注的领域，而在数字经济、绿色发展等领域也对税制改革提出了新要求。实践中新情况、新问题的不断涌现，对税制改革研究的前瞻性、系统性、创新性提出了更高的要求。

　　三、主要税种改革研究

　　2021年主要税种改革研究围绕税制改革总体思路，聚焦税制改革重大问题，以理论为指导、以现实为导向，立足于各主要税种的职能设计，提出改革思路和政策建议。

　　(一)增值税改革

　　近年来，增值税改革是大规模减税降费的重要措施，在激发市场活力、有效降低税负、促进社会分工、推动产业结构升级等方面取得了非常明显的效果。2021年，学术界对增值税改革的研究主要集中在增值税分享原则、增值税小规模纳税人制度优化和增值税留抵税额处理三个方面。

　　关于增值税分享原则，刘怡 等认为，应由生产地原则转向消费地原则，以促使地方政府将服务重点由企业转向居民，促进经济增长方式的根本转变，促进区域均衡发展。关于增值税小规模纳税人制度的优化，万莹 等在国际比较的前提下，提出兼顾税收中性、公平和效率的原则，从起征点、征税模式和征收率三方面对小规模纳税人增值税制度进行优化。关于增值税留抵税额处理，王建平指出，应借鉴国际成功做法，推动留抵退税基本制度改革，通过源头控制、退抵并行、财税联动、管控风险四条路径改进留抵税额处理方式。

　　(二)消费税改革

　　消费税改革是间接税改革的重要内容之一，对完善现代税收制度、优化税制结构具有非常重要的意义。近年来，消费税围绕着税率、征税对象、征收环节等方面实施了一系列改革举措，在调控经济、引导消费等方面发挥了重要作用。2021年学术界对消费税改革的研究集中在厘清整体改革思路、后移征收环节、增强税收凸显性等方面。

　　关于消费税的整体改革思路。张德勇认为，深化消费税改革，要着眼加快构建新发展格局，结合现代财税体制和税种属性，为全面促进消费、扩大内需进而形成强大国内市场进行有效制度安排：对涉及消费升级的消费品多做“减法”，以满足人民对美好生活的需要;对高耗能、高污染和非健康消费品多做“加法”，增强消费税的调节作用，促进产业结构全面优化升级。罗秦认为，现行消费税制度在征税广度、深度及非显性调控方面与构建新发展格局的要求存在一些不匹配。从优化税制结构、促进绿色发展、助力消费升级、顺应国际趋势等四个维度分析，我国消费税下一步改革的着力点在于：除高耗能、高污染及有害健康的消费品外，通过低税率、轻税负继续促进消费，助力国内大循环。

　　关于消费税征收环节后移相关问题。周波 等指出，消费税征收环节后移应在确保“征管可控”的前提下，兼顾调节消费和收入稳定。他们建议以各个省份的不同消费税征税对象的消费量作为核算不同省份消费税收入的税基，以测算各省份消费税的收入基数。

　　关于如何增强消费税的税收凸显性。李冬妍 等认为消费税不仅需要通过征收范围、税率等方式发挥调节作用，还需要通过使消费者直接感受到的价税分列方式发挥调节作用。她们通过社会调查问卷数据，采用有序概率模型对白酒、卷烟、汽油三类商品实行消费税价税分列的实证分析表明，相对于价税合一方式，价税分列方式下消费者对这三类商品的消费倾向减少均值更高，其中，汽油的显著性最强。

　　(三)个人所得税改革

　　个人所得税是重要的直接税，在筹集财政收入、调节收入分配中发挥着至关重要的作用，其改革关系到健全直接税体系、优化税制结构的大局。2021年学术界不仅对2018年个人所得税改革的效应进行了评价，而且对个人所得税改革的深化进行了分析，还对个人所得税专项附加扣除的完善进行了研究。

　　关于2018年个人所得税改革效应。张玄 等进行的量化分析结果显示：改革整体上显著提高了个人所得税的累进性，但削弱了个人所得税的收入再分配效应;个人所得税的综合征收一定程度上缓解了分类课征导致的不同收入项目税负不平等问题;专项附加扣除不仅可以改善民生，而且在基本减除费用和低税率级距扩大等措施的共同作用下显著降低了居民的个人所得税负担。

　　关于深化个人所得税制改革。李旭红 等指出，对比2019—2021年国外税制发展趋势，我国个人所得税存在收入占比较低、劳动所得税负较重等问题，为此，“十四五”时期个人所得税改革的重点在于提高个人所得税收入占税收总收入的比重，建议采取扩大综合所得计征范围、提高税收征管能力、完善专项附加扣除政策、优化高端人才税收优惠政策等改革措施。

　　关于如何完善个人所得税专项附加扣除制度。张念明基于个人所得税调节机制精准性视角，认为专项附加扣除应与国家生育政策衔接，增加子女抚养费支出等扣除项目，同时放宽子女教育在年龄等方面的限制，并适时提高标准。王冉冉 等在梳理个人所得税大病医疗专项附加扣除国际经验基础上，提出我国应逐步扩大医疗费用扣除范围并实行扣除限额指数化、提高老年人和残疾人等特殊人群医疗费用的扣除限额、适度扩大家庭成员范围并降低“门槛”以进一步减轻家庭医疗费用负担等建议。

　　(四)房地产税改革

　　房地产税是直接税体系的重要组成部分。2021年有关房地产税改革的研究主要集中在房地产税的国际比较、我国房地产税改革的实施条件与具体措施、我国房地产税改革的关键问题和税制模式等几个方面。

　　关于房地产税的国际比较。张超 等对20个国家(地区)房地产税的职能定位、改革趋势、税制要素、税收征管等进行了国际比较分析，认为从国际经验看，我国房地产税的主要职能应定位于筹集地方财政收入，税制要素设计应兼顾统一性和灵活性，对应税住宅应给予必要的税收优惠并为税法实施预留充分的准备期，应着力构建与房地产税配套的征管机制。

　　关于我国房地产税改革的实施条件与具体措施。李本贵认为，房地产税改革涉及公民的切身利益，改革决策须慎之又慎。我国的房地产税改革应充分考虑可行性和可能性，只有在相关条件具备时，才能分步适时实施房地产税改革。建议继续保留现有对房地产直接课征的耕地占用税、城镇土地使用税、契税、房产税，在适当时候取消土地增值税，对土地和房产分开课税，并可考虑按土地面积和住房建筑面积课征。

　　关于我国房地产税改革的关键问题和税制模式。谢文婷 等梳理了我国房地产税改革的演进过程及各阶段的研究方向，认为房地产税与土地出让金的转型衔接关系、税制要素设计与税收征管、对地方财政的影响是房地产税改革的关键问题，提出房地产税改革应坚持“受益性原则”，借鉴英国等的房地产税制模式，以降低征收难度。