财税体制改革大思路

　　上收事权还是下放财权？
　　近年人们往往热衷于反复讨论、争议不休的“中央、地方财力（收入）占比”高与低的问题，其实并没有触及中国现阶段深化分税制改革的关键

　　《21世纪》：近些年来，财权事权不匹配被认为是包括地方隐性负债、土地财政和 “跑部钱进” 在内众多问题的主要原因，关于分税制的争议被推向风口浪尖，成为社会各界热议的焦点与热点。应如何调整中央与地方关系，建立财权与事权相顺应匹配的财税制度？从整体来看，未来中央和地方事权的划分方向是上收事权还是下放财权？

　　贾康：近年人们往往热衷于反复讨论、争议不休的“中央、地方财力（收入）占比”高与低的问题，其实并没有触及中国现阶段深化分税制改革的关键。较适当的中央地方财力分配格局，在“占比”上的量化指标，应是在正确处理经济性分权各项前置环节制度安排问题之后，加上全套转移支付的优化设计而自然生成的，不是根据主观偏好可以设计出来，或简单依从“国际经验”比照出来，或在“争论”中“少数服从多数”的。我们既不应，也不必把“中央地方收支应占百分之多少”的问题作为讨论的重点，更不能把这一点作为讨论的大前提。

　　把某类事权划给某级政府，不仅仅意味着该级政府要承担支出责任，更要对公共产品的质量、数量和成本负责。因此，“事权”与“支出责任”两个概念其实并不完全等同，支出责任是事权框架下更趋近于“问责制”与“绩效考评”的概念表述。公共财政的本质要求是在“分钱”和“花钱”的表象背后，带来对公共服务责任的合理有效制度规制以寻求公共利益最大化。

　　一般而言，不同政府层级间的事权划分要考虑公共产品的属性及其“外溢性”的覆盖面、相关信息的复杂程度、内洽于全局利益最大化的激励——相容机制和公共产品供给效率等因素。属于全国性的公共产品，理应由中央政府牵头提供，地区性的公共产品，则适宜由地方政府牵头提供。具体的支出责任，应合理地对应于此，分别划归中央与地方。同时，由于地方政府较中央政府更具有信息优势，更加了解本地居民需要，因而在中央政府和地方政府均能提供某种公共服务的情况下，基于效率的考虑，也应更倾向于由地方政府提供。

　　王小鲁：是上收事权还是下放财权不能一概而论。我国这样一个大国，各地情况差异很大，必然要求地方政府担负大量的公共服务职能，同时需要地方政府有稳定的财源作为保障，中央控制太多不利于调动地方的积极性。因此从长远发展来看，有些财权是需要下放的。

　　但另一方面，也要保证国家统一，平衡地方差距，促进公共服务均等化。而且要扩大地方自主权，同时就要求对各级地方政府有一套合理有效的监督和约束机制，特别是来自社会公众的自下而上的监督机制，以防止公共资金的滥用、流失和腐败现象。目前我国还没有形成一套让老百姓监督政府的有效机制，这有待于政治体制改革的逐步推进，是一个较长期的过程。在这样一套机制尚未建立起来的时候，一些地方政府和地方官员滥用权力的问题还没有解决，有些财权还不宜进一步下放。相反，为了促进基本社会保障的全社会覆盖和公共服务均等化，有些事权拿到中央来可能是有利的。

　　例如目前一个突出问题是大量进城农民工没有被基本社会保障覆盖，和享受不到同等的公共服务，而很多地方政府在这方面缺乏积极性。为了解决这个问题，某些社保和公共服务的事权可以上收中央，统一规划，统一解决。当然这绝不意味着各类事权都要上收。

　　《21世纪》：当前，地方政府出现一系列债务问题，是否应该赋予地方举债权，让地方政府发债，从而调整地方财政收入？地方举债应该以中央行政控制模式为主，还是以市场约束机制为主？

　　贾康：就目前来看，我国财政风险主要存在于三个领域，即国有银行系统配套改革不到位、社会保障体系通盘建设不到位和地方政府困境。现行地方政府的财政困境，一方面是由于往昔的债务累积（其中既包括直接债务和或有债务），另一方面则在于地方政府缺乏相应的自主税权和稳定的收入来源，面临很大的财政压力。

　　所以，要完善政府债务管理制度。进一步明确债务规模和期限管理的具体办法；积极发挥国债在协调财政与货币政策、稳定市场预期方面的作用，构建既满足国家借贷需要又有利于风险管控的债务治理框架。优化中央预算稳定调节基金管理使用办法。

　　同时，要建立、健全地方债务管理制度。赋予地方政府有限发债权，发挥财政部门在地方政府债务管理中的主导作用。建立全面的地方债务风险治理机制，对政府现金和债务进行精细化管理，建立全国统一的地方债统计制度和信息系统、风险实时监测指标体系、信息披露机制，明确地方债规模控制和运行监管的责任机构。

　　王小鲁：通过法律途径给地方政府以适当的发债权，远优于地方政府靠不规范、不透明的“融资平台”大量筹资。但对地方发债，仅靠行政约束和市场约束都是不够的，需要建立相应的法律制度约束，明确责任、权限和义务，以规范地方政府行为，并需要形成地方人大和公众对政府债务进行监督和约束的机制。因为政府几年一换，有可能不考虑地方老百姓的长远利益，但人大和社会公众必须考虑这个问题，并维护自身利益。