房地产税试点需要重视几大问题

　　社会各方面非常关注房地产税。5月份房地产税试点消息发布，当时整个舆论情绪非常高涨。前不久全国人大常委会正式授权国务院在部分地区开展房地产税试点工作的决定之后，从我的感受来讲，相对而言舆论比5月份平静一点，可能大家都等待另外一只靴子落地。

　　具体选择哪些城市试点?税率是多少?是按面积抵扣还是按套数征收?……这些细节的问题在过去十几年的研究中无不涉及，围绕着房地产税的细节问题在过去这么长时间内，每个细节都被讨论到。我认为，此次房地产税试点有以下五个问题需要重视。

　　一是要从房地产税到房地产税收制度体系。单纯讨论房地产税非常容易走偏，常常会赋予它能不能承担和不该承担的种种责任。所以要从房地产税到房地产税收制度体系这一角度来理解问题，这一点主要和房地产的调控直接相关。我们对我国香港房地产税制度做过深入的梳理，发现香港房地产税收制度体系基本全覆盖，从取得、持有、交易，每个环节都分布有税收。今天在讨论我国房地产税的时候，总有人要附加上调控房地产市场、调控房价的功能。房地产税有没有这样的功能?有的，但是它能把房价降下来或者维持在既不高也不低的水平上吗?不大可能，这对它来讲要求太高了。调控房地产需要一整套制度体系，比如说取得环节，香港有印花税制度，对买卖双方各征收各10%，加起来就是20%。另外在持有环节还有差鋿、物业税，在交易环节还有利得税，等等，形成了一个围绕房地产的税收制度体系。我国目前房地产交易环节的税收很多，但缺乏持有环节的税收安排。讨论房地产税的时候要特别强调这是一个持有环节的税收，不能赋予它很多的功能，这个问题就不能推进。

　　二是房地产税要和土地制度改革相结合。讨论房地产税改革必然涉及土地问题。我国现在是土地使用权一次性出让，未来一定会有到期后怎么办的问题。从香港经验上看到的也是这样的情况，土地使用权一次性出让到期后，后来接续的时候立即引入了土地年租制进行对接。我们现在已经有一些土地使用权到期或接近接近到期，那么是像温州那样继续收一次性的土地使用权，还是把土地的年租制引进来，这个问题是我们在后面围绕土地制度改革的时候要做的研究，否则永远会围绕着房地产税理论问题研究不清楚。

　　三是要与健全地方财政收入体系相结合。近年来我国土地出让金越来越高，最高年份可以接近9万亿，10月份发布的数据显示今年全国土地出让金接近6万亿。土地出让金表面上看是放在政府性基金当中的，但是实际上土地出让金使用范围除了跟土地建设和开发直接相关外，财政内部有土地出让金有多少比例用于教育、社保等公共支出的比例，这里面都有明文规定的，所以土地财政的确是地方政府的“第二财政”。除了资金总量可观外，对于地方政府而言更重要的是，这部分钱是“活钱”，是可以根据地方需要，由地方政府灵活支配使用的收入。从地方政府整个收入体系看的话，一个健全的地方政府收入体系是以地方税为主，加上中央给付、少量的费与基金、地方债务、PPP等形成的完整体系。目前来看，在现在的地方收入体系当中，营改增之后地方税基本没有了，中央给付占很大的比例，另外还有土地出让金占很大一部分，再则就是地方政府债务了。这五个支柱其中任何一个支柱突然被抽离的话，就会使得地方财政岌岌可危。今年下半年以来房地产市场不景气，土地流拍、土地出让减少，对地方政府带来的财政压力是切切实实的，如果没有对冲措施的话，我很怀疑能走多远。要高度关注地方财政运行安全问题，而安全问题不完全是财政收入和支出在量上的相匹配，更重要的是有稳定预期或者地方财政的自主权的问题，这些在财政问题中还是要高度关注的。所以说，土地收入是地方政府的活钱，它没有了之后对地方财政的影响非常大，一定会把地方政府财政支出压力导到向中央要钱、向债务要钱，这些问题怎么样平衡还需要进一步思考。

　　四是深入推进投融资体制改革。投融资体制改革是我国政府经济管理的核心，但这几年已经提得比较少了。最近一段时间，我强烈感觉到有必要重提政府投融资体制改革，这当中核心问题是新形势下项目和资金的重新匹配问题。从资金方面的管理来看，通过打开地方政府专项债的口子，为各地上项目、增投资、稳增长提供了充足资金保障。但是目前也出现了“钱等项目”、地方政府专项债务大量结余的问题，甚至有些地方还将专项债资金用来买理财产品。最近两三年以来地方政府专项债中限额没有用完的部分，最多的年份占了60%，换句话说地方政府专项债的钱没有用出去。今年前三季度只发行了地方政府专项债的2/3，当然今年有宏观调控上的特别考虑。现在政府投资似乎不是缺钱的问题，而是钱的性质和项目性质怎么匹配的问题，这当中涉及进入新阶段后，项目的性质在变，资金的性质也在变，两者之间如何协调的问题。这也涉及债务结构的问题，现在我国债务结构可以说有三个不合理：国债与地方债结构不合理、一般债和专项债结构不合理、显性债和隐性债结构不合理，这背后与中央地方政府的职责划分、事权分配、收入支出的性质等高度相关，需要深入研究。

　　五是要逐步推动赤字率由暗翻明。我国赤字率目前比较低，2020年3.6%，2021年3.2%，而美国政府现在的赤字率已达到14%左右。但是我们赤字率真的这么低吗?不是，它跟计算口径有关系。现在我国赤字率是按照一般公共预算收支计算的，如果按照政府全口径收支计算的话，赤字率就不是这个水平了。从政府财政来讲，未来有一个非常重要的任务就是逐渐使赤字率由暗翻明，要将现在没有算进来的、隐性的负债计算到赤字率中来，呈现出政府财政的真实状况。这条为什么重要呢?是因为在现在这个赤字率下，大家都认为现在我国财政能力很强，认为财政政策偏紧的，认为财政还有很大的继续负债的空间，对财政寄予过高的期待。而且还有另外一个担忧，就是在中国目前面临的国际国内环境下，政府要做的事情很多，各方面对政府的期待也很多，而这些在财政上都要切实转化为对资金的需求。所以说对过低的赤字率实际上是给了各方面一个误导，这不一定是对财政发展，对国家发展有利的事情。

　　综上所述，房地产税表面看是一个税种的问题，但是它重新提出有非常复杂的、宏大的背景，由这样的税收衍生出来的地方政府财政安全问题也是在谋篇布局中必须要考虑的内容。开征房地产税意味着我国要从间接税为主转向直接税为主，这个过程是迈向现代化的一道极具考验的关口，会对各方面进行一次强大的压力测试，过这道坎一定是充满痛苦的过程。但如果这道坎儿过不去，我们就始终不能蜕变为一个真正意义上的现代化国家。期待这次房地产税试点能开启这一蜕变之门。

　　(作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长 冯俏彬 本文是在由中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛月度研判会上的发言)