财税法专家：制定税法总则十分必要

　　近一段时间，增值税法、消费税法公开征求意见，契税法草案、城市维护建设税法草案提请全国人大常委会审议。在第20届中国财税法前沿问题高端论坛上，多位财税法学界专家提出，随着各单行税法立法接近尾声，有必要尽快启动税法总则的立法进程，制定一部统领税法体系、规定税法领域最基本问题的税法总则，使其成为我国税法现代化的标志性法律，助推国家治理体系和治理能力现代化在税法领域的实现。

　　落实税收法定原则需“升级版”

　　2013年，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“落实税收法定原则”。自此，我国税收立法步入“快车道”。现有18个税种中，目前已有9个制定单行税法，其余多部税收法律草案也已进入立法程序。

　　“制定单行税法仅是落实税收法定原则的第一步。”中国法学会财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文建议，应统筹我国税收领域的法律规范，尽快制定税法总则。

　　刘剑文说，从立法模式来看，我国采取了税种实体法与程序法分立的模式。一般来说，单行法律调整对象单一，不可避免地存在法律漏洞，为此，政府不得不制定规范性文件以提高相关法律适用的确定性，在一定程度上会削弱法律的权威性。为规范政府税收权力的行使，保护纳税人合法权利，对基本税收制度和规则通过总则加以确立十分有必要。

　　“制定税法总则是一项基础法律工程。”刘剑文说，作为我国税收领域的基本法，税收总则将对税收立法、执法、司法产生重要影响，特别是在贯彻落实税收法定原则中能够发挥纲举目张的效果。他提出，税法总则不仅是对现行财税法律制度的修缮，更需要以新时代财税法治理念为引领，从立法模式、立法原则与具体制度等方面进一步优化我国税收法律体系，实现税法的体系化和法典化。

　　专家认为，落实税收法定原则的任务2020年基本完成后，在继续完善立法的同时，税收法治建设的重点应该转向税法总则的制定。“这既是为了丰富和发展我国新时代的税法体系，也是为了更好地平衡国家财政需要、经济社会发展与纳税人权利。”中国法学会财税法学研究会常务副会长、武汉大学法学院教授熊伟说。他介绍，根据立法法第八条第六款规定，“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”要制定法律，这意味着所有的税收基本制度都应当“法定”，那么适用于所有税种、涵盖税收实体法和程序法的税法总则也应当“法定”。从这个角度而言，制定税法总则是新时代落实税收法定原则的“升级版”。

　　“双向并进”推动财税法律体系完善

　　党的十九届四中全会提出，到2035年，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。与会专家认为，制定税法总则有助于推动完善中国特色社会主义法律体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　中国法学会财税法学研究会副会长、中国政法大学教授施正文认为，随着各税种的单行法即将完成立法，制定税法总则有助于更好发挥各单行税法的调整和规范作用，提高税收法律体系化和科学化水平。他提醒，税法总则的制定涉及方方面面，是一项艰巨的立法工程，需尽早谋划启动。

　　中国政法大学民商经济法学院副教授翁武耀说，制定税法总则有助于增强税法的体系性、确定性、公正性，兼顾国家利益维护与纳税人权利保护。他介绍，作为国际趋势，德国、法国、西班牙、俄罗斯、美国和意大利等国家通过税法通则、税收总法典、税收一般法等不同形式，实现了不同程度的法典化。结合我国国情，借鉴国际经验，我国税法法典化应当从制定税法总则入手。

　　从可行性的角度分析，翁武耀认为我国已有财税法研究成果和人才队伍为税法总则的制定提供了坚实的智识保障，已有税收法律法规提供了可资利用的基础，民法、刑法等已有部门法法典编撰提供了可借鉴、直接使用的技术和经验。

　　多年前，财税部门和专家学者在全国人大常委会规划主导下，提出了《税收基本法（草案）》抑或《税收通则法（草案）》的构想。囿于彼时税制初创和税收政策调整等条件限制，这些立法规划和立法主张一直未能实现。“时过境迁，现实条件已经发生了重大的变化，应当在厘清误区、取得共识的基础上继续推进其立法进程。”厦门大学法学院副教授李刚说。

　　西南政法大学经济法学院副教授王婷婷认为，落实税收法定原则、保障纳税人基本权利、普及税收法治理念是新时代国家全面完善治理体系、提升治理能力的重要任务之一。重启税法总则的立法进程具有必要性和紧迫性。她建议采取“双向并进”税收立法模式，一方面继续推动主要税种立法工作，另一方面适时重启税法总则的立法研究与规划，推动中国特色社会主义财税法律体系的完善。

　　本次论坛由中国法学会财税法学研究会主办，北京大学法学院和北京大学财经法研究中心承办。论坛主题为“中国特色财税法的理论与制度”。