税权的定位与分配

（二）我国税权分配的问题
我国的税权在纵向分配上属于集权模式，在横向分配上属于分享模式，而在这两个方面都存在着一定的问题，需要在税收法制建设方面逐步予以解决。在分权方面，税收立法权是原初的权力，也是至为重要的权力。因此，下面就着重对税收立法权的分权问题略作说明。
1.集权模式及其问题
之所以说我国税权分配实行的是集权模式，是因为我国的税收立法权一直是高度集中于中央政权。这当然同我国的国家结构、政治体制、财政压力、历史文化等都有密切的关系。正因如此，在我国的税法和税收政策中，反复强调的是：税收管理权限要高度集中于中央。

实际集权模式，对于我国这样的实行单一制并有着悠久中央集权历史的国家，对于我国这样的存在着很大的财政压力的发展中的大国，当然有其必要性。特别是从提高国家能力(StateCapacity)的角度说，汲取财政的能力是最重要的国家能力，它是宏观调控能力、合法化能力和强制力等国家能力的基础。（注：参见王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第6～9页。）而汲取财政的能力，主要体现为国家获取税收的能力。因此，国家要有效地实施宏观调控，全面提高国家能力，就必须集中财力，从而使实行集权模式有其客观的需要和必要。

但是，值得注意的是，我国在税法和税收政策方面所实行的集权模式，同税权分散的现实存在着强烈的反差。事实上，我国虽然长期强调集权，但是税权在实践中却被侵蚀和分解，这是导致财力分散的一个重要原因。如何做到“收放适度”，是一个非常值得研究的问题。

根据“瓦格纳定律”(Wagner'slaw)，随着经济的发展，政府职能的膨胀，财政支出将随之呈现上升趋势。（注：著名的财税大师瓦格纳(A?Wagner)考察了19世纪欧美等国家的公共支出的增长情况，根据大量的统计资料，得出了“随着经济的发展，政府的公共支出也相应地不断增长”的结论。对于瓦格纳定律人们存在着不同的认识。例如，马斯格雷夫认为，瓦格纳定律只是表明，随着人均收入的提高，公共部门的支出也会相应地提高。）我国财政的“两个比重”均偏低，其中预算内收入占整个财政收入的比重在近几年一直徘徊在11%左右。财力的分散一方面说明税收集中的预期目标并未有效实现，另一方面也说明诸多利益集团都在参与对社会财富的层层分割。在此且不论诸多的地方保护主义、本位主义、腐败行为、国家面临的“道德风险”等问题，仅是从各级政府合理的财政渴求的角度，也可以认识财力分散的客观性和必然性。从公共物品的理论来说，由于政府最主要的职能是提供公共物品，而公共物品是分层次的。从效率的角度说，应当由中央政府和地方政府分别提供不同层次的公共物品，这已为经济学理论和相关国家的制度实践所证明。（注：在这方面，施蒂格勒(G?Stigler)、奥茨(W?Oates)、布坎南(J?Buchanan)等都曾经作过重要的研究。此外，美国等许多国家的分权制度，也作出了很好的诠释。对于有关的分权理论，可参见平新乔：《财政原理与比较财政制度》，上海三联书店1995年版，第338～356页。）因此，从这个角度说，对税权进行有效的配置，合理界定各级政府的税权，实行“财政联邦主义”(Fiscalfederalism)所要求的分权，也是有其意义的。

我国的经济和社会发展的现实表明，中国作为世界上最大的发展中国家，发展的不平衡是普遍的规律。在这种情况下，中央政权集中财力，以进行有效的宏观调控，包括转移支付、调整经济结构等都是非常必要的，这样也才能有效解决财政的纵向失衡和横向失衡的问题，使各地政府都能够有效地提供基本的公共物品，以实现其基本职能。如果基于这种考虑，就需要税权上的集中。同时，也正由于发展不均衡，各地情况迥异，对不同层次的公共物品存在着不同的偏好，因此也确实存在着适当分权的必要。特别是目前财力分散的现实，实际上已经说明，分散也是一种客观需要。事实上，由于各级预算主体不能得到足额的财政投入，因而才会通过其他途径来参与社会财富的分配。

可见，现行的集权模式的主要问题是，在集权与分权的合理性和合法性上存在矛盾：集中财力，解决分配秩序混乱和财力分散的问题，迫切要求实行集权模式：而地区发展的不平衡和保障公共物品的有效提供，以及各部门、单位的特殊性，则要求财力的相对分散。从总体上看，综合我国市场经济发展初期的各种因素，应在实行集权以后再实行适度的分权，这大概是我国较为适当的一种改进路径。

分税制作为一种分享税制，必须使中央政府与相关的地方政府能够有效地分享社会财富。对于“分税”的理解是不同的——究竟是应分税款，分税种，还是应当分税权？从法律上讲，非常重要的要分税权。因为税权是根本，是税权带来税款，是税权影响到税种的确定。而在分税权方面，最为重要的是分税收立法权。如果能够把税收立法权分配得当，则其他税权的配置，都会相对更容易，也更顺畅。

2.分享模式及其问题
在横向分权方面，我国的税收立法权实行的是分享模式，并且，就立法的现实来说，恰恰是中央政府在大量地行使税收立法权。从严格的税收法律主义的角度说，这是违反“议会保留”原则或“法律保留”原则的。对此用“授权立法”的理论来解释是乏力的。因为即使在实行分享模式的情况下，也必须强调立法机关作为税收立法主体的地位，而不能由政府及其职能部门越俎代疱，否则至少在理论上会造成对国民财产权的侵犯，这与依法治国或依法治税的精神是大异其趣的。

不容否认，政府立法有其可取的一面，但从立法权的保留来看，国家立法机关应当保留在税收等重要领域的立法权。我国的《立法法》尚未出台，但从该法的草案及各国通例来看，国家立法机关应当是重要的税收立法主体。有关税收的立法权力一般是立法机关的保留权力。

从我国未来税收立法权的横向分配来看，由于宪法赋予人大及其常委会、国务院均享有立法权，因此，实行分享模式是不会改变的。但由于税收立法存在着特殊性，因此，人大及其常委会应逐渐成为税收立法的最重要的主体，从而改变目前国务院及其职能部门作为税收立法主要主体的局面，这既是税收法定主义的要求，也是依法治税的要求，是未来一段时期需要努力的重要方向。

三、结论
本文依循从国际层面到国内层面，从广义到狭义，从应然到实然的路径，简略地分析了税权在不同的层面、不同的参照系中的外延和内涵，从而力图逐层找寻其在不同向度上的坐标，以期对其定位有一个概略的把握。在此基础上，本文又分析了狭义的税权，即国家税权的分配问题，尤其重点分析了税收立法权的分析问题。通过这些分析，不难看出，税权的定位是一个甚为复杂的问题，不能一概而论，而必须作出具体的分析；同时，对于税权的分配，也必须考虑到体制和法律上的综合配套，并结合我国的具体实际，特别是要结合近期和远期的经济、社会发展，以及政治体制改革和法律进步的程度，来作出综合的判断。

无论是狭义的税权，还是广义的税权；无论是国际层面的税权，还是国内层面的税权，值得学界深入研究的问题还非常多。对于这些问题的深入研究，非常有利于提升税法研究的理论水平，也非常有助于大量的现实问题的解决。同时，这种研究也有助于促进宏观调控法乃至整个经济法的研究，从而有助于促进经济法学的繁荣和进步。