现代国家治理与“十三五”税制改革

　　大家上午好！现代治理与十三五税制改革，是会议主办方交给我的一个命题作文，我发言的主线索是以现代国家治理作为一个依据，来前瞻未来五年中国税制改革的全动脉。

　　这两年多来我们一直关注本轮税收制度的改革，而本轮税收制度改革的实施方案包括了六个税种和一个税收征管法，我们经常称之为“六税一法”。

　　现在的问题是经过两年改革的推进，这“六税一法”的改革进程到今天究竟如何？我们不妨一个税种一个税种做盘点。

　　我盘点的绝对是只有增值税一个税种在具体的实施层面上有了一些进展，其他的五个税种或许没有推进到实践层面，或许还是处在方案的论证和研究成果。

　　税收征管法有一个与此相关的消息就是前天国税地税征管体制方案对外正式发布，显然是对于税收征管法修订的一个前行的工作。至少给我们理清了很多过去大家围绕的国地税征管所可能出现的各种各样的猜测。

　　经过两年多的税制改革进程，我们今天看到的税制改革的推进状况显然和我们两年前预计的状况有着颇大的差别。比如，就目标而言，以往的税收制度改革目标相对简单， 94年的税收制度改革，大致是在92年党的十四大召开，94年作为建立市场经济体制的一个先行动作就是启动税制改革，经过一年税制改革的研究和谋划，94年的1月1日全面实施。规模之大，动作之快，令我们今天回忆起来都是难以想象。

　　本轮的税收制度改革的背景是什么呢？是在全面深化改革的背景情况下提出的，是围绕全面深化改革的现代化的目标而提出的，如果说94年的税收制度改革只是盯着市场经济体制一个线索，而今天税收制度调整要盯着全面深化改革所涉及的诸多方面的线索同时进行适应性的改革。

　　我经常把税制改革比喻为年轻人谈恋爱，最初谈恋爱的时候，任务只是针对恋爱对象进行自身的适应性调整，只要满足心目中恋爱对象的要求，这个事情就算成功了。但是恋爱进入到谈婚论嫁的阶段，适应的不仅仅是未来的妻子，未来的丈夫的要求，通过他扩展到家庭所有的成员，以及所有亲属，所有的社会关系。

　　这一轮的税收制度改革不仅是市场经济体制提出的要求，而且是适应政治体制提出的要求，文化体制提出的要求，生态文明制度包括党的体制建设提出的要求，同时满足国家治理层面所列举的这些领域发展的要求，相对是复杂的。

　　这是一个和以往不同的地方，另外一个和以往不同的地方，就是推进路线，就制度自身确立的目标而言，确定的是建立现代税收制度，现代税收制度显然是和传统的税收制度不一样的东西，否则就没有必要贯之“现代”二字。究竟有那些不同点呢？我们说放在现代国家治理的层面上，审视制度意味着我们的税收制度必须是公开的，这种公开主要体现在税负分配的公开，比如2014年我们一共收了12万亿的税收，究竟落在哪些人身上？落在哪些商品，分配到底是什么样的？谁能说清楚呢？

　　前面我和李会长私下交流，到目前为止，我们的税收制度建立仍停留在如何保障国家税收足额可靠的进入国库，我们税收设计过程中，还没有进入到如何合理分配税负的层面。如此理解税负的分配是公平的，公平二字起码在经济层面上要理解为和每个纳税人的收入状况，和每个纳税人的财产的持有状况彼此之间要能够对接，起码能做到富人比穷人多交税。

　　作为税负分配的结果，是要公正的，这是现代税收制度的所谓三公的基本要求，这样的现代税收制度和传统是不一样的，为什么在这个时候提出建立现代税收制度，凸显公平公开公正三个方面的原则呢？一个基本的判断就如三中全会文件多次提到，我们站在了一个新的历史起点上，中国已经是一个经济大国，当然不是一个现代大国。一个现代意义上的大国，从党到现代国家的治理体系和治理能力入手，放到税收上打造现代意义的税制体系和现代意义的税收的征收能力。 要匹配于现代国家治理这样一个目标。

　　接下来的问题是该如何去推进？注意到三中全会关于税收制度改革的路径的描述，我们可以看到，一个基本的前提，叫做稳定税负，我们可以理解为一个“天花板”，在稳定税负的条件下，要做什么事呢？有一个表述，逐步增加直接税的比重，这是建立现代税收制度的最基本的一项工作。

　　怎么增加直接税的比重，列入到方案的有两个，个人所得税改革方案，综合个人所得税制，表面上这只是一个税制设计调整，立足于增加个人所得税收入的一个改革工作，我们都是搞税收的，做一个简单的测算可以看到，在工薪阶层的所得税，把其他的所得加以汇总，一个基本的影响，对大多数而言，会抬高适用税率的级次。房地产税，今后不管房地产税执行什么样的税收制度，不管面积扣除，还是人口扣除，对我们来说，都意味着做加法。遗产与赠与税制，这是中国迟早要增的一个税种，在一个现代意义治理体系中，连续在家族范围之内不断的累计财富，而国家不参与，那是不可能的。通过这三个税种的改革，我们会达到一个效果，就是直接税收收入占总收入比重会逐步的提升。

　　与此同时会注意到稳定税负前提之下进行的直接税比重提升，意味着什么？间接税要减，看一看我们前面所说的涉及的六个税种，基本可以看到这样的大致趋向，直接涉及到间接税的是减的。比如最大的减幅动作，按照税务总局和财政部历次发布的信息，营改增基础上实行增值税税率的减定调整，减税额度会进一步提升到九千亿以至于一万亿人民币。这是以2012年基础数字做的推算，放到今天，超过一万亿是没有问题的，因为基数数变了。

　　我们现在所面临的基本问题是营改增并没有如期推行，因此减税规模停留在两千亿的盘子里，带来的一个交互的影响就是直接税的推进并没有如期的实现。直接税的推进遇到了障碍，不得不放慢进度。

　　营改增没有按时按计划推动，不仅仅是技术层面的考虑，有人说金融行业，房地产行业等等在营改增的进程中遇到了障碍，出现了不适应，不得不放慢脚步。有这方面的原因，不排除，但是一个背后更重要的原因在于直接税的推进没有能够按照计划实现。

　　这意味着，在稳定税负的天花板上，如果直接税的改革进程放慢，间接税的减少也势必随之放慢。意味着这一轮税收制度改革的看点难点以及重点其实都在直接税，不在于其他。

　　间接税我们经历太多，只是对于直接税的改革算是第一次作为一个重点难点来加以安排。看点是它，难点是它，重点也是它。

　　我们就要问一下十三五这样一个难点看点乃至于重点，会又怎样的前景？我以为有五大难题，我们的直接税改革的问题上，始终存在一个盲区，这个盲区能不能消除，能不能缓解？盲区是什么呢？相当多的人只知道中国有直接税，不知道有间接税。人大代表、政协委员提出的涉及的税收的议案基本都是围绕个人所得税展开的，甚至基本都是围绕基本个人所得税税制中的一个过程要素“起征点”展开，为什么？这是因为我们对于间接税的运行几乎处于茫然无知的状态。老百姓(603883,股吧)不知道羊毛出在羊身上，看不到间接税在减就是直接税的增，显然就不利于直接税的改革的推进。

　　第二，理念误区能不能消除？在我们政府机关，把隐性税比重高误作优越性。

　　第三，税制的惯性，能不能得以扭转？我们的税收制度和我们的价格形成制度绑在一起，其一，在中国境内谈论价格的时候，看到的三要素，走出中国，谈论价格是两要素，而且中国的间接税的比重又比其他国家要高，所以税收和价格绑在一起，税收躲在价格背后是我们经常看到的一番景象，这个能不能有所改革？

　　第四，征管格局，我们的税务征管技术，征管的格局基本停留在间接税基础上，能不能跳出间接税迈向自然人征税？这是我们的一个难处。

　　第五，经济新常态变化下，我们看到了一个趋势性变化，经济增长速度的下滑，进行税收制度改革，无疑只能进行存量的调整，不能进行增量改革，显然这也是一个必须跨越的障碍。

　　不管怎样，我们都深知一条，三中全会给我们描述的建立现代税收制度的改革的难点，有明确的时间。按照去年通过的深化财税体制改革的整体方案的要求，我们要求在2015年完成预算改革，到2016年包括税收制度之内的其他改革的重点工作基本完成，到2020年全面建立现代财政税收制度，留给我们的时间已经不多了。

　　这就意味着在十三五期间我们要围绕着国家治理现代化这条主线，立足于建立现代税收制度这样一个基础，打一场税制改革的攻坚战，谢谢大家！