我国税收征管模式改革的思路

内容提要：
本文简要回顾了1994年税制改革以来我国税收征管模式的发展过程，分析了税收征管模式取得的历史成就和存在问题，提出按扁平化管理理念设置机构管理层级、加强信息化建设、凸显稽查刚性、优化纳税服务等相关建议。

一、1994年税制改革以来我国税收征管模式发展的历史回顾
1995年国家税务总局明确我国税收征管改革的模式是“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”，即“30字”模式。1997年，国务院转批国家税务总局《关于深化税收征管改革的方案》，全国统一执行。这一模式的要求可概括为建立一个制度、四个体系，即建立纳税人自行申报纳税制度、税务机关和社会中介组织相结合的服务体系、以计算机网络为依托的管理监控体系、人工与计算机结合的稽查体系、以征管功能为主的机构设置体系。

2001年，国家税务总局提出“科技加管理”的征管方向，要求在征管工作中实现税收征管的信息化和专业化，解决淡化责任、疏于管理和干部行政执法权监督的问题。因此，2003年在“30字”模式的基础上补充了“强化管理”4个字，正式变为“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的“34字”模式。为适应要求，国家税务总局实施了一系列改革措施。一是加强税源管理，实行税收管理员制度。坚持属地管理原则，实施分类管理；积极开展纳税评估工作；以票控税，充分发挥发票控管税源的基础性作用；出台《税收管理员制度》，要求专管员定期到纳税人生产经营场所全面了解纳税人生产经营情况。二是加大稽查力度，建立稽查执法办案责任制，加强案例分析，明确划分日常税务检查与税务稽查的职责。三是优化纳税服务，采取“一窗式”服务，在巩固完善纳税人自行上门申报、缴纳税款方式的基础上，积极推行邮寄申报、数据电文申报、银行代收代扣税款等多元化申报报缴系统。四是整合信息资源，对纳税人信息实行“一户式”管理。

二、对我国税收征管模式现状的简要评价
首先，税收征管模式改革不断深化，体现了征管思想和征管手段日趋成熟的过程。专管员制度“人治”因素明显，1994年税制改革明确提出依法治税，要求纳税人自主申报，税务机关加强稽查督促，社会中介力量参与治税，形成多方参与的税收征收管理体系。《税收征管法》颁布后，国家税务总局及时提出加强税收征管信息化和专业化的要求，通过CTAIS应用彻底规范各项征管基础工作，进行业务重组，重新定位征收、管理、检查三种职能。加强税源监控管理，开展纳税评估，实施分类管理，实行专业化管理改革试点，提出征管质量“六率”考核目标，以解决管理弱化问题。将正在兴起的计算机技术运用到征管模式中，把信息化作为征管改革的重要支撑，统一了全国征管软件，实现了征管数据的大集中管理。

其次，征管模式的发展取得了历史性进步。一是税收征管能力和质量大幅度提高，税收收入持续快速增长。1993年全国税收收入总量是3597亿元，1994年就达到5070亿元，扭转了财政赤字局面。随着改革的不断深入，税收收入总量不断刷新记录，2000年、2005年、2010年、2012年分别达12665 亿元、30867 亿元、77394 亿元、110740 亿元。[1]二是形成了依法治税的新局面。新的征管模式改变了征纳双方关系，纳税人由被动纳税变成自主申报，税务机关由管户制改成管事制，由全能“保姆式”管理变成相互制约的“分离式”管理，逐渐形成公平正义的法治化税收环境。三是税收信息化得到快速发展。全国统一部署，统一规划，开展网上行政，数据集中，信息化的管理手段为税收现代化管理目标提供了保障。四是税务机关纳税服务意识增强。实行“一窗式”服务，完善办税服务厅功能，改进工作流程，为纳税人提供多元申报方式，国地税联合办理税务登记、开通12366服务热线等，税务机关的服务意识不断增强。

但是，征管模式仍存在一些问题。一是纳税人在征纳矛盾中处弱势地位。近年的征管改革如税收管理员制度、以票管税制度等，在一定程度上影响了纳税人的正常经营，使其处于尴尬的纳税主体地位。二是税务稽查弱化。稽查干部人员减少，以查促收功能大大减弱，有些地方税务稽查机构成为税源管理的服务部门。税务稽查干扰大，几乎每一个税务案件都有人找关系说情。三是纳税服务不够贴近纳税人需求。就纳税人而言，除需要一个公平公正的纳税环境外，最需要的是便捷的办税流程和优质的政策咨询。但纳税人在办税过程中，耗时长、多跑路、手续繁等办税难现象大量存在，税务机关提供的服务与纳税人的需求仍有差距。四是信息化运用处于浅层次水平。硬件建设快于软件建设，在税源监控、分析管理方面软件的开发运用水平不高。五是税务机构设置层次多，税务成本高，税务干部的工作积极性和执法水平需要提高。

三、完善我国税收征管模式的改革建议
（一）树立依法治税的思想，归还纳税人主体地位
在实际征管工作中，纳税人发票使用、成本费用列支、纳税申报等正常办税行为必须接受税务机关的审核确定，这种征纳双方不平等的纳税地位，严重影响了税收法治化进程。为此，一要牢固树立依法治税思想，加强各税种立法，征纳双方都要依法办事，明确赋予纳税人纳税权限，纳税人依法自主管理纳税事宜，承担违法后果，税务机关为其合法经营提供纳税条件和环境。二要减少审批事项，最终取消审批制度。税务机关的任务在于事前制定规范，以法律形式明确规定纳税人的纳税行为，纳税人依法办税，税务机关事后监督。

（二）优化组织机构，按扁平化管理理念设置机构
一是在全国成立管理与稽查两套各自独立的税务机构，两套机构均垂直于国家税务总局领导。将稽查局独立出来，实行稽查全国一体化管理，解决稽查弱化、功能定位不清问题，避免稽查工作中的人情干扰，提高税法威慑力。二是管理系列设为总局、大区局、基层局三个层次，稽查系列设为总局和大区局两个层次。管理系列按三级设立机构，可改变目前五级机构设立中管理人员多于一线征税人员、效率低下的现状。除总局外，将省局变成大区局，经济发达地区税务干部和纳税人纳税遵从度高，外在法治环境纯洁，可考虑多省合并，成立一个大区局；对经济欠发达地区则要考虑管理难度，可以现有省局为基础，成立大区局。省以下地区，以县为单位设立基层局，地级市和副省城市也变成执行局，不再具有管理职能。稽查系列的机构设置以集中为主，采用事业部制的管理模式，不以地域作为机构设置的标准。三是进一步调整工作职能。管理系列的工作重点放在税源监管与纳税服务两方面，在税源管理上按专业化分工要求设置部门，避免管理盲区；完善计算机评估系统，提升税收数据的分析评估能力；加大对管理软件的投入，开发出简便易行的管理软件，方便纳税人税款报缴。