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（二）地区间财政能力差距日益扩大 分税制财政体制改革以后，虽然中央政府不断加大了对地方政府的转移支付力度，但与财政包干体制下相比，地区间财政能力差距表现出日益扩大的趋势，如表1所示。 分税制财政体制改革以后地区间财政能力差距的扩大主要是由于我国现行的转移支付资金分配不科学、不公平，没能有效发挥均衡地区间财政能力差异的作用。主要表现为：第一，维持既得利益。税收返还和体制上解（补助）的数额由基数法来确定，专项拨款有不少也变成了用基数法分配，只能增不能减，基数中包含了过去体制中的不合理因素，而且在逐年滚动的过程中，不合理因素继续扩大；第二，分配透明度不高。各种补助分配缺乏科学依据，要么根据基数法，要么根据主观判断，具有较大随意性，常常是按“跑得勤、叫得响、出的配套资金比例大”为原则分配，一度使财政“均等化”变成了“差距化”。第三，过渡期转移支付不足。这种补助考虑了一定的因素按公式分配，真正具有均衡拨款的性质，但受以上转移支付方式限制，实施力度很小。1995年它仅占整个转移支付额的0.83%，到2001年它也仅占整个转移支付总额的2.29%.同时，分配办法的合理性和科学性还有待进一步提高。 三、进一步完善分税制财政体制的基本构想 根据分税制财政体制在运行中所暴露出的问题和建立适应社会主义市场经济需要的公共财政体制的要求，进一步完善分税制财政体制应从如下几个方面着手： （一）按照公共财政体制的要求转变政府职能 建立公共财政和进一步完善分税制财政体制都要求必须转变政府职能。转变政府职能是界定各级政府事权和财政支出范围的基础。在市场经济条件下，政府该干什么，不该干什么，必须界定清楚。凡是市场机制能够解决的问题，政府就不要介入，不要“越位”；对满足社会需要而必须提供的公共服务，政府则要积极介入，不能“缺位”。在市场经济条件下，政府的职能和公共财政的核心是满足社会公共需要，其涵盖的范围主要有：1.行政管理、国防、外交、治安、立法、司法、监察等国家安全事项和政权建设；2.教育、科技、农业、文化、体育、公共卫生、社会保障、救灾救济、扶贫等公共事业发展。3.水利、交通、能源、市政建设、环保、生态等公益性基础设施建设；4.对经济运行进行必要的宏观调控等等。 我们应依据这一基本框架，对政府职能加以明确界定，并以法律的形式加以规范化，为完善分税制财政体制奠定基础。 （二）按照宪法规定实行四级政府运行结构 《中华人民共和国宪法》第三十条规定，中国实行四级政府结构制度框架，即：中央；省（自治区、直辖市）；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇。其中直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。但如上文所述，我国实际上运行的是五级半的政府结构层次。从国际比较看，中国是世界上政府结构层次最多、最复杂的国家，这为在不同级政府之间分权、分税造成了极大的难度。从向市场经济转型看，按宪法规定的四级政府运行结构是中国政府体制改革的基本方向。因此，我们建议实行中央、省区、市县、乡镇四级政府运行结构；撤销计划单列市编制，恢复省辖市编制，一律归省区管理，中央不再直接管理；取消地区行署级编制；各城市按特大、大、中、小分类，除直辖市外，一律划为市级，不再划分副省级市、地级市和县级市。实行四级政府结构既符合中国国情，也符合宪法的原则，从而有利于建立和完善现代分税制财政体制。 （三）明确界定各级政府的事权与财政支出范围 在明确界定政府职能的基础上，应该对各级政府的事权加以明确的划分，分清哪些事权由哪级政府独立承担，哪些事权由哪几级政府共同承担。总的原则是，属于全国性共同事务的事权，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政策许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。 此外，由于地方各级政府的地位与作用各不同，使各级政府财政具有不同的功能与特点。因此，除了对中央政府与地方政府间的事权和财政支出范围进行界定之外，还要对地方各级政府的事权和财政支出范围进行划分。除一些保障本级政权正常运转的共同性支出外，省级政府财政还要承担全省的区域性安全支出，如武警、警察支出；全省重点基础设施建设支出以及外溢性较强的跨地区基础设施建设支出；全省的重点科研项目及大专院校的教育科研支出等方面。市（地、州）级政府财政的重点应当是本区域内的重点基础设施及一些跨县的基础设施；本区域的中等和初级教育及应用性科研项目的开发等等。县级政府财政的重点应当是本区域内的基础设施及初级教育支出。 以上划分只是一个粗线条的概括，各级政府间事权及财政支出范围的界定要与我国政治和行政管理体制改革方案相配套，在明确各级政府事权及财政支出范围的基础上，以法律的形式加以规范。只有这样，才能为规范分税制财政体制提供必不可少的基本条件。 （四）合理配置税种，明确划分各级政府的财权 从长远来看，在分税制财政体制下，各级政府应该拥有独立的财权，大宗、稳定的税源。根据目前的情况，我们建议： 1.赋予地方必要的征税权，逐步取消预算外资金。地方应该具有相对独立的财权，中央应赋予地方（主要是省级）必要的征税权，允许开辟地方税种和税源，作为权力制约，必须上报国务院及财政部批准。同时取消地方政府和事业单位的预算外资金，将其纳入正税范围，中央可以不收上来，但要统一标准，正式划入地方税，列入地方财政收支预算计划，接受本级人民代表大会审议、批准和监督。 2.开征不动产税，作为地方财政收入。中国房地产业的迅速发展以及居民个人不动产财富的急剧增加，都为开征不动产税和财产税提供了相当大的潜力。不动产税可作为地方的重要税收收入来源。地方政府可根据本地实际情况制定征收范围和征收标准，并上报财政部和国家税务总局审批。 3.将排污费改为排污税，作为地方财政收入。建议授权地方政府根据本地区的实际情况制定地方排污税征收范围和征收标准，作为地方专项税收，列入政府治理环境污染专项费用。 4 在全国范围内开征社会保障税，作为中央财政收入。建立和完善全社会范围的社会保障体制是中央政府的一项基本任务。征收社会保障税是各国政府通常的做法，而我国还没有实行社会保障税。实际上我国实行的是社会保障费，但征收十分分散，而且各地人均支出标准差异甚大，不利于公平分配。建议将分散在各部门的社会保障费（退休费）改为对城市不同所有制职工（包括个体工商业户）实施社会保障制度，并通过相应的《社会保障法》，由国税局进行强制性征收，作为中央专有收入，并将现在由各级地方政府所承担的社会保障职能划归中央政府。 |
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