财税体制改革的核心与挑战

　　当前我国经济面临转型升级，经济转型离不开财政转型，也就是财税体制改革。2014年6月底，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，说明财税体制改革已定位为全面深化改革的“当头炮”和排头兵。财税体制改革的进程如何，一定程度上决定经济转型转得怎么样。

　　为什么在改革顺序上作如此定位？这与财政在治国安邦中的基础性、制度性和保障性作用是分不开的。财税涉及中央和地方、政府和企业、国家和个人以及部门间权力和利益，牵一发动全身。财税体制改革是中国转型的一个方面，也是制度转型的核心。我们可以通过以下四个方面，来理解这新一轮财税体制改革。

　　一个变化
　　财税体制改革一个核心的重大变化，就是由过去行政力量推动变成法治推动。时间分界点就是十八届三中全会。此前所有的财税改革，都可以说是靠行政的力量在推动。比如1994年，我国进行分税制的改革、中央与地方关系的重构，是通过行政力量在推动，采取的也是行政方式，通过国务院文件就定了新体制，这一体制一直沿用到现在，行政色彩非常浓。

　　十八届三中全会明确规定，要落实“税收法定”原则，税收条例要逐步改成立法。此后，《预算法》修订，强调用预算来约束政府收支行为。四中全会强调全面依法治国，实际上就是从财政法治开始的。这次财税体制改革特别强调要用法治的方式来推动。最典型的例子就是房产税，以前房产税用行政方式推动，在重庆、上海搞了试点；后来改用法治的方式推动，不再以原有方式扩大试点，而是要通过全国人大进行立法，这一点非常明确。环境税也是如此，要通过全国人大立法，先立法再改革。

　　当然，也不可能所有的税改项目都先立法再改革。立法需要比较长的周期，而有些改革需要抓住时间窗口，否则就不容易推进了。所以目前有一些税收改革还是通过行政方式在推动。比如成品油税额的提高，也引发了网络上很多评论。至少这反映出一种转变，这个转变不是一蹴而就的，从量变再到质变。总体而言，我国开始转向用法治的方式推动财税体制改革，这是改革方式的一个重大变化。

　　两个阶段
　　财税体制改革有两个阶段：第一个阶段，是与经济改革相匹配的财税体制改革；第二个阶段，是与国家治理改革相匹配的财税体制改革。

　　与经济改革相匹配的财税体制改革就是建立公共财政体系，主要是解决好政府与市场的关系，让公共财政体系为市场发挥作用创造条件。比如1994年的工商税制改革、分税制改革，都是为市场在资源配置中发挥更大的作用创造条件。税制更加公平，有利于促进市场竞争；地方保护主义大大减少，促进全国统一市场的形成，便利于生产要素在全国的流动和配置。

　　十八届三中全会之后，我国改革从经济改革转向全面深化改革，实际上就是国家治理的改革。三中全会指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，很显然，国家治理要现代化，必须改革，其基础也要改革，要与国家治理相匹配。这跟过去是不一样的，目标不是停留在公共财政体系的建立上，而是要建立现代财政制度。现代财政制度基本特征是什么？那就是要法治、透明、高效，最后落到民生的保障与改善上来，改革的最终目的是通过经济发展来改善民生，让所有人的物质文化生活水平不断提高。构建现代财政制度的重点有三个方面：预算制度，使预算代表人民的意志，成为约束政府的一个工具，实现预算法定；公共收入制度，包括税收、收费和公共产权收益，实现政府收入法定；三是中央与地方财政关系的规范化和法治化。

　　三个维度
　　当前财税体制改革有三个维度：一是政府与市场，二是政府与社会，三是中央与地方。这三个维度就可以画成一个立体坐标系，处在这个坐标系中的财税体制改革显然是立体的转型。

　　政府与市场的关系，其关键词是效率。从财政角度来看，比如说宏观税负多少、政府占用多少资源、中央地方事权与支出责任，这都是大家非常关注的问题，影响微观效率和宏观效率。还有国有企业的改革、产权收益制度、国有资本体制等问题怎么解决，也是财税体制改革的焦点。

　　政府与社会的关系，重点是怎么促进社会的公平。是从结果公平入手，还是从机会公平入手？从财政来看，更重要的是机会公平。财政与机会公平有什么关系？实际上，核心是公共服务，公共服务就是公共消费。过去我们认为消费就是消耗物质财富，好像作用是负面的。其实，消费是将物质转成另一种资本——人力资本。公共消费对促进人力资本的积累有巨大的作用，能为我们经济转型提供动力，创新驱动离不开人力资本。不仅如此，公共服务还能促进社会公平。因为社会公平取决于能力公平，就是说机会要是均等的。消费差距不断拉大，意味着社会成员之间的能力差距不断拉大。现在从公共服务的提供上来看，造成不同人群在起跑线上就是不公平的，比如农民作为庞大的群体，所享受的公共服务和城市群体是不一样的，这就决定了这两大群体进入市场的时候，在起跑线上就是不平等的。只有把社会公平的重点放到机会公平上，政府促进社会公平才会更有效。

　　中央与地方的关系，其中的关键词实际上就是分权。三中全会决定里也做了一个原则性的规定，对于涉及到全国的跨区域性的事权，和涉及到全国统一市场的事权，毫无疑问要上收。这里说的上收，更多是指事权的履行、支出责任的上收。比如跨界的河流治理，又如有些地方把教育事权从县里上移到市里或者省里。整体来说，适合于哪一级管的事权就应归那一级，应从成本效率、风险防控来考虑。但是，中央与地方的关系就是集权和分权的关系，哪些权应该集中，哪些权应该分，这个问题到现在还没有完全讨论清楚，这就是中央与地方关系没有得到很好处理的重要原因。

　　四大挑战
　　第一个挑战，政府的有形之手和市场的无形之手能不能有效融合。从现代经济理论来看，政府之手和市场之手似乎是天生就对立、水火不相容。是否真的如此？我认为，现代经济都是混合经济，需要两只手协同发挥作用。要让政府与市场那只“看不见的手”一样，在经济增长的过程中发挥积极的作用，而不是成为某些批评中所说“闲不住的手”和越界的手，这就必须从制度层面上对政府行为加以规范。但二者具体怎么融合，这个问题从理论到实践，面临着一系列不确定性，需要去化解。

　　第二个挑战，效率与公平怎样协同。流行的看法认为，效率与公平是冲突的，强调效率就会损害公平，强调公平就会损害效率。这种说法对不对？其实，我认为这两者是可以融合的。理论上可以，但在实际操作中怎么做到，这也是一大挑战。从实践来看，我国30年的快速发展导致了当前面临一个巨大问题，就是分配差距越来越大；同时我们的效率也在不断下滑。两个问题同时出现。财政在这里面怎么发挥作用，是一个关键的问题。公平、效率两者真正有机融合，唯一能依靠的机制就是财政。

　　第三个挑战，发展的路径依赖怎样摆脱。路径依赖是普遍存在的。改革是摆脱路径依赖的根本途径，也是推动经济发展方式转换的根本动力。而当下的改革不再可以“重复昨天的故事”，改革本身也面临着改革。财税改革如何撬动全面改革，通过全面改革来摆脱发展的路径依赖，这也不是必然的逻辑，面临严峻挑战。

　　第四个挑战，社会资本和经济资本怎样有机融合。文化、诚信、和睦等可以积累社会资本，而社会资本又可以激活经济资本，提高效率。社会资本、经济资本都与财政有关。但是把社会资本和经济资本有效的融合在一起，我认为也面临实践和理论都没有解决的问题。知识都是分科分领域的，大家各研究各的专业，经济与社会如何打通，现在面临新挑战。

　　四大挑战关系到财税体制改革，也关系经济转型能不能顺畅成功。

　　专家简介
　　刘尚希，财政部财政科研所所长兼书记，国务院政府特殊津贴专家。

　　1990年获得中国人民大学经济学博士学位；曾出访美国、加拿大、法国、德国、阿根廷、土耳其、澳大利亚、南非等20多个国家，对国外同领域的问题有较广泛的了解；调查研究的足迹遍及全国所有的省市，并在二十几个省市政府部门及大学做过专题性学术演讲；注重经济学研究的实践性和本土性，从我国改革与发展的实践出发，撰写了一系列论著、论文、调研报告和政策建议；多次主持或参与国内重大课题研究和国际合作课题研究。目前主要研究方向是公共理论与政策，包括公共风险、公共财政、财政风险、公共分配、公共政策等。