沪府办发[2023]17号 上海市人民政府办公厅关于印发《上海市行政规范性文件管理实施办法》的通知

上海市人民政府办公厅关于印发《上海市行政规范性文件管理实施办法》的通知

沪府办发[2023]17号      2023-9-18

各区人民政府，市政府各委、办、局：

　　《上海市行政规范性文件管理实施办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真按照执行。

上海市人民政府办公厅

2023年9月18日

上海市行政规范性文件管理实施办法

　　第一章 总则

　　第一条 (目的依据)

　　为强化行政规范性文件监督管理，提高行政规范性文件质量，深入推进依法行政，全面建设法治政府，根据《上海市行政规范性文件管理规定》等有关规定，结合本市行政规范性文件管理实际，制定本办法。

　　第二条 (认定标准)

　　本办法所称的行政规范性文件(以下简称“规范性文件”)，应当严格按照《上海市行政规范性文件管理规定》(以下简称《管理规定》)第二条规定予以认定。行政机关制定的文件部分内容涉及公民、法人和其他组织权利义务的，应当纳入规范性文件管理。

　　行政机关制定文件应当区别内部管理事项和外部管理事项，不宜将内部管理事项在规范性文件中予以规定。

　　第三条 (适用范围)

　　本市规范性文件的制定、备案、评估、清理、监督、考核等活动，适用本办法。

　　第四条 (工作部门)

　　市政府办公厅负责全市规范性文件管理工作，加强对区政府、市政府部门规范性文件工作的指导和监督，并组织开展考核。

　　区政府办公室或者区司法局负责本区规范性文件管理工作，并参照开展本区规范性文件工作考核。

　　市、区政府部门，乡镇政府、街道办事处负责本部门、本单位规范性文件管理工作。

　　第五条 (控量提质)

　　制定规范性文件，应当充分论证其必要性、可行性，从严控制文件数量。不得制定没有实质性内容的文件，不得照搬照抄、层层转发上级文件。

　　制定规范性文件，应当加强调查研究、充分听取意见，精简平实、务求实效，确保科学、民主、合法。对社会稳定等可能造成不利影响的文件，制定时应当加强风险评估，有效降低风险。

　　第六条 (统筹协调)

　　制定规范性文件，应当加强统筹协调。涉及多个部门和领域的文件，应当明确由一个部门牵头负责，其他部门做好协同配合，确保相关政策内容不重叠、不脱节。

　　第二章 文件制定主体

　　第七条 (主体规范)

　　市政府办公厅、区政府办公室或者区司法局(以下统称“规范性文件管理部门”)应当编制规范性文件制定主体清单，并结合机构改革和管理实际，及时进行动态调整。新设行政机关需要纳入主体清单的，应当及时向规范性文件管理部门提出，并按照程序纳入。

　　实行中央和本市双重管理的单位，可以按照程序纳入本市规范性文件制定主体清单。

　　第八条 (职权法定)

　　行政机关制定规范性文件，出现下列情形的，应当认定为不符合职责权限：

　　(一)没有法律、法规、规章等依据;

　　(二)没有机构编制“三定”规定依据;

　　(三)擅自设定属于上级机关、其他机关职权范围的事项;

　　(四)擅自转移或者减少应当由本机关履行职责的事项;

　　(五)其他不符合本机关职责权限的情形。

　　第九条 (联合发文)

　　行政机关联合制定规范性文件，应当确有必要。参与联合发文的行政机关数量应当适度控制。对于文件所涉内容较少的部门，可以由牵头部门征求其意见后在文中注明，不列为发文机关，但应当承担相应职责。

　　第十条 (职能调整)

　　行政机关被撤销、合并，职能全部转移至另一行政机关的，其原先制定的规范性文件的清理、修改、废止等工作，由承接其职能的行政机关承担。

　　行政机关职能部分转移至另一行政机关的，与转移职能相关的规范性文件的清理、修改、废止等工作，由承接其职能的行政机关负责，并征求原行政机关意见。

　　第三章 文件内容

　　第十一条 (内容合法)

　　规范性文件内容应当合法，不得出现《管理规定》第十二条规定的禁止性内容。

　　第十二条 (内容合理)

　　规范性文件内容应当合理，不得出现下列情形：

　　(一)违背社会主义核心价值观和公序良俗;

　　(二)所规定的措施与行政管理目标不匹配;

　　(三)对公民、法人和其他组织权利义务的规定明显不适当;

　　(四)所规定的措施未充分考虑现实情况;

　　(五)其他明显不合理的情形。

　　第十三条 (内容协调)

　　同一行政机关制定规范性文件，应当处理好与既有文件的关系，避免出现自相矛盾的情形。

　　不同行政机关制定规范性文件，应当确保政策取向的一致性，避免不同文件对同一事项、相关事项的规定发生冲突或者相互脱节。

　　第十四条 (审核方式和程序)

　　行政机关负责合法性审核的机构(以下简称“审核机构”)应当按照《管理规定》第二十二条和本办法的规定进行审核。

　　审核机构可以根据实际需要采取下列方式进行审核：

　　(一)书面审查;

　　(二)实地调查研究;

　　(三)通过召开座谈会、书面征求意见等方式听取意见;

　　(四)组织法律顾问、专家学者、专业组织开展咨询论证;

　　(五)其他审核方式。

　　市、区政府和市政府办公厅制定或者经市、区政府同意以市、区政府部门名义制定的规范性文件实行两级审核制度。起草部门的审核机构负责合法性初审;市、区政府的审核机构负责合法性审核。

　　第十五条 (公平竞争审查)

　　涉及经营主体经济活动的规范性文件，应当按照公平竞争审查相关规定，对市场准入和退出、商品和要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为等方面进行公平竞争审查。

　　前款规范性文件需提请市、区政府和市政府办公厅制定或者经市、区政府同意以市、区政府部门名义制定的，实行三级审查制度：

　　(一)起草部门负责对文件进行公平竞争初审;

　　(二)文件上报市、区政府和市政府办公厅前，由起草部门转同级市场监管部门进行专项审查并出具书面审查意见，审查时间一般不超过10个工作日;

　　(三)市、区政府的审核机构开展合法性审核时，对公平竞争审查情况进行复核。

　　第十六条 (支持改革创新)

　　鼓励行政机关根据党和国家改革发展要求，制定有利于推动本市经济社会高质量发展的改革创新类规范性文件，充分发挥制度供给的引领保障作用。规范性文件创设探索性改革创新举措的，其目标和路径应当符合国家和本市的改革发展方向。

　　行政机关应当根据改革创新的实际情况，及时制定、修改或者废止规范性文件，保障改革创新顺利进行。

　　第十七条 (改革创新类文件审核)

　　审核改革创新类规范性文件，应当遵循依法依规、包容审慎的原则。审核机构认为文件制定程序完备、总体符合法律原则和精神的，应当予以支持。必要时对文件中探索性改革创新举措提出工作建议，提示起草部门或者实施机关及时开展实施情况评估。

　　第十八条 (审核意见)

　　审核机构应当根据不同情形，对规范性文件出具合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。

　　审核机构发现规范性文件起草程序不符合规定的，可以将其退回起草部门补充履行相关程序。

　　第十九条 (工作提示)

　　审核机构认为规范性文件总体合法合理，但可能在内容衔接、宣传解读、社会反响、实施效果等方面，需要起草部门在后续实施中重点关注的，可以在出具审核意见时作出工作提示。

　　第二十条 (能力建设)

　　行政机关应当加强合法性审核工作人员力量，并通过参加会议活动、业务培训、挂职锻炼、岗位交流等方式，提升其法治思维和专业能力。行政机关召开会议、举办活动涉及规范性文件研究制定的，可以根据工作需要通知审核机构派员参加。