关于税收征管改革与创新的若干思考

三、改革与创新的基本设想
1、完善税收管理员制度，明确建立管事与管户相结合的管理方式。
税收管理员是基层税务机关及其税源管理部门中负责分片、分类管理税源，负有管户责任的工作人员。税收管理员在基层税务机关及其税源管理部门的管理下，贯彻落实税收法律、法规和各项税收政策，按照管户责任，依法对管辖的纳税人、扣缴义务人的申报纳税行为及其相关事项实施直接监管和服务。税收管理员制度是指税务机关根据税收征管工作的需要，明确岗位职责，落实管理责任，规范税收行为，促进税源管理，优化纳税服务的基础性工作制度。

现行税收管理员制度并非完全的“属地划片、分户到人、固定管户、各事统管”的简单的“事项繁杂”、“责多权大”的管理办法，而是为了解决取消专管员制度、完全实行管事制后出现的“疏于管理、淡化责任”问题，而推行的管事与管户相结合、明确管理职责的管理制度。税收管理员并非专管员制度下的“划片管理”，也并非只管户、不管事，管户与管事都可以是税收管理员的工作职责，“管到户、管好税”是税收管理员的基本职责。新形势下的税收管理员制度是税务机关强化税源管理，落实“科学化、精细化”管理要求的组织载体和主要抓手。实行税收管理员制度的目的，就是要把管事与管户有机结合起来，既要充分发挥管事专业化、集约化、过程监控的优势，也要重视发挥管户综合分析、直接监控的作用，实现管事与管户的协调统一。通过税收管理员及时掌握纳税人各种涉税动态信息，全面掌握纳税人履行纳税义务的情况，加强以户为单位的税源管理，提供更加有针对性的个性化服务，以达到“强化税源管理、优化纳税服务”的目的。历史经验已经告诉我们，中国国情决定了我们的税收管理必须要有一个能够明确综合管理职责、体现明晰管理责任的税收管理员基本制度。所以，在现代税收管理要求下，税收管理员制度应予以保留。

在全面推行税收风险管理和税源专业化管理方式下，现行税收管理员制度已不能完全适应现代税收管理需要，同时，税收管理员制度与税源专业化管理并非矛盾和相斥，相反，管事与管户相结合应该是一种完美的管理方式，只是税收管理员制度中一些条款和内容必须进行同步考虑并加以改革和完善。我们在修改和完善现行税收管理员制度时，应充分认识现代税收管理的内涵和外延，遵循管事与管户相结合、管理与服务相结合、属地管理与分类分级管理相结合的原则，并做到职能分解、职权分开、相互监督、相互制约、相互配合。一是分类分级管理是税收管理员制度的基本要求，应根据各类纳税人及其规模等不同特点，有针对性地对大企业、中小企业、个体工商户以及非居民税源、高收入行业和个人的税源实施专业化分类管理；二是跨地区管理是税收管理员制度的扩展延伸，应适应大企业具有跨国界、跨地区经营的特点，按照属地入库、统一管理的原则，仍需要明确管户职责，防止多头管理、责任分散、以“不变应万变”造成管理缺位；三是多元立体结构是税收管理员制度的发展必然，应按照流程再造理论，内、外部税收管理职能和流程将以专业化分工为原则重新设计，税源管理职能并非仅是基层税务机关的任务，而面向纳税人的管户或管事都应是税收管理员的管理职能，税收管理员制度必须对税收管理员的职责进行重新明确；四是职责分明是税收管理员制度的设计原则，应深化认识专业化管理是税收管理员制度的持续深化和完善，推行专业化管理有利于管户与管事的协调统一。税收管理员管户数量的增加和实行跨地区大企业管理方式的推行，税收管理员直接管户和管税已不能适应日益发展的市场经济要求，大企业管理也应淡化“属地”特征，税收管理员制度可以明确护税协税和社会综合治税的税源管理方式以及税收管理员在税源分片、分类管理中的职责要求；五是管理监督是税收管理员制度的必要保障，应在加强税源管理的过程监督、加大责任追究力度、提高税收管理员管理与服务能力、建立有效监督制约机制等方面进行改革完善。

2、夯实征管基础工作，有效推进税源专业化管理。
征管基础是税收管理改革和创新的基石。我们要从税收征管的整体性和全过程来看待什么是征管基础工作，日常税收管理、政策执行管理和《税收征管法》的执行都是税收征管基础性工作，它们都将决定我们的税收工作环境和税收发展方向。税收征管改革与创新必须立足基层、从基础抓起，无论如何改革与创新，它们始终是必须坚持的。

“管到户、管好税”是税收管理的基本要求，全面掌握纳税人的“应缴税收、已缴税收、欠缴税收”是税收管理的基本精细化，这是税收征管最基本的基础性工作，也是实现税收管理的科学化、专业化、精细化的根本保证。税收管户数量，纳税人生产经营和财务核算情况，纳税人税收申报情况，内外部信息资料和数据的采集与利用，征管资料的规范管理，税收政策的执行与检查，税收征管法的执行与监督，税收征管相关基本制度建立和落实情况等等，这些都是税收征管本身固有的基础性工作。

政策就是就源。加强税收政策管理是税务部门的最基本、最直接、最本质的工作。税收政策的理解与管理、宣传与辅导、执行与检查、监督与追究是政策管理的主要内容，更是税务机关做好税收工作的基础性工作。企业财务管理是税收管理的重要内容，税务机关应加强对市场经济下企业财务管理工作，它直接影响直接税（所得税）的税基真实性和完整性，也是税务机关最需研究和掌握的税源弹性和业务技术性，是最能体现税务部门业务能力和水平的标杆。当前，理论税负高、实际税负低，税收流失大、征管空间大，“双主体”税收不平衡等问题，在相当程度上是因为我们政策执行缺位、基础财务管理缺失所造成的。我们要对外加强税收政策的宣传服务工作和财务核算指导工作，对内加强税收政策的执行检查工作和财务监督管理工作，并牢固树立税收竞争意识，明晰税收征纳责任，努力建立一种税收责任管理体制。

依法治税是税收工作的灵魂，它是税务机关最根本、最核心的法定职责。应该清醒地认识到严格规范地执行好《税收征管法》是我们税务部门最基本的工作职能，也是对纳税人最公平的税收体现。我们要在大力提倡“依法纳税”的同时，必须更加坚定地强调“依法征税”，通过依法征税认真解决税收征管工作中收入质量、征管质量、税收流失、买税卖税、税收混库等现象和问题。同时，我们要在严格依法征税的过程中，通过学习借鉴、转变理念、适应形势、完善立法、健全机制、保障落实，切实解决依法征税过程中力度与科学性的双重不足问题。

在现代税收管理要求下，及时转变税收工作理念，全面掌握税收管理要素，努力形成税收征管基本框架，是实现税收征管科学化、专业化、精细化的基础和前提。信息管税是税收征管的基础和支撑，信息数据的采集是基础，运用是关键；税源管理是税收征管工作的核心，必须要有基础性信息数据为停靠，税源管理首先必须从一般税源开始实现对税源的全面管理，形成税源管理的系统化，其次要推行税源管理专业化，实行分类分级管理，再次要通过纳税评估规范提高税源管理质量；税收分析是税收征管工作的主线，它是税源监控、纳税评估、税务稽查工作的基础和前提。

3、推行税收风险管理，切实加强纳税评估工作。
建立并实施以风险管理为导向的税收管理流程，是实施税源专业化管理的先导，主要包括制定风险规划、风险信息采集、风险分析识别、风险等级排序、风险应对、过程监控和绩效考核等环节。要通过实施风险管理把有限的征管资源优先用于风险高的纳税人和领域，对不同风险的纳税人采取不同的风险应对措施。一是调整、明确风险信息采集部门职责。二是调整、明确风险分析监控部门职责。三是调整、明确风险应对部门职责。各级税务机关要对各层级、各部门现有税源管理职能进行整合、调整，以指导和推动税源专业化管理工作的有序开展。要根据各类纳税人的不同特点，有针对性地实施专业化管理。大企业管理是推进税源专业化管理的重要内容和突破口。大企业具有跨国界、跨地区经营，行业跨度大，内部结构和财务核算体系复杂等特点，要按照属地入库、统一管理的原则，加快探索符合我国国情的大企业税源专业化管理模式；中小企业普遍具有生产经营不稳定，现金交易多，财务会计核算不健全，第三方信息不易获得等特点，要强化对其实行查帐征收和核定征收，实施行业、特定类型等差别化管理；个体工商户具有规模较小，税源分散，经营不稳定，账簿不健全等特点，要按照有利税源控管和方便纳税的原则，推行参数定税和税收定额管理，推进协税护税。

纳税评估是推行税收风险管理、促进纳税遵从的重要手段，它涵盖了风险分析识别、风险等级排序以及部分风险应对任务，是税源专业化管理的重点。要尽快研究和规范通过纳税评估实现对税收风险等级管理。纳税评估的主要程序包括初步分析、案头审核、实地核查、评估处理等环节。初步分析，主要是税务机关采取人机结合的方法，分析识别纳税人纳税申报的风险点，按户归集风险、确定风险等级，并采取相应应对措施。案头审核，主要是对初步审核转来的纳税人，运用相关的涉税信息分析纳税申报中的疑点，采取通讯调查或者约谈等方式予以核实处理。实地核查，主要是对案头审核转来的纳税人，采取税务检查的手段进行必要核实。评估处理，主要是对发现纳税人申报异常情况，通过案头审核、实地核查后，视其不同情况作出的税务处理，包括未发现纳税人有不缴、少缴税款问题的，终止评估；对于一般的违法行为，依法作出税务处理；对发现纳税人有偷、逃、骗、抗税或其他需要立案查处的税收违法行为的，移交税务稽查部门依法从严处理。