深化财税改革路径：研究同新业态相适应的税收制度，拓展地方税源

　　7月21日，新华社受权发布《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》(《决定》)。

　　在深化财税体制改革领域，《决定》从预算制度改革、优化税收制度、完善中央和地方财政关系等方面提出一系列举措。

　　中国社会科学院财政税收研究中心主任、研究员杨志勇对澎湃新闻表示，财税改革的内容值得关注。财政是国家治理的基础和重要支柱。财税改革影响方方面面，不仅仅是财税部门的改革，对于各部门各地方甚至各领域都有不同程度的影响。

　　“从当前财税体制面临的突出问题及解决思路看，能很好地看出二十届三中全会中关于财税改革思路举措有很强的现实针对性，是奔着问题去、奔着问题改的。”粤开证券首席经济学家罗志恒说，二十届三中全会提出要深化财税体制改革，完善中央和地方财政关系、改革税制、实现国家宏观资产负债表管理，着重减轻地方政府事权和支出责任、稳定宏观税负和盘活存量资产，实际上有利于解决当前短期财政紧平衡和债务风险问题，同时有利于更好发挥财政在服务中国式现代化中的财力保障和制度支持。

　　健全预算制度，探索实行国家宏观资产负债表管理

　　《决定》要求，深化财税体制改革。在预算制度改革方面，《决定》提出的改革举措包括，健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。完善国有资本经营预算和绩效评价制度，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。强化对预算编制和财政政策的宏观指导。加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估。深化零基预算改革。统一预算分配权，提高预算管理统一性、规范性，完善预算公开和监督制度。完善权责发生制政府综合财务报告制度。

　　上海交通大学安泰经济与管理学院、中国发展研究院副研究员钟辉勇对澎湃新闻表示，这意味着未来的政府预算管理将是更为广义的政府预算，把所有和行政权力、政府信用以及国有资源资产获取的收入都纳入政府预算管理，未来会建立一个更为规范的财政预算管理体制，更加有效地管理政府财政收入。

　　《决定》还提出，围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，优化各类增量资源配置和存量结构调整。探索实行国家宏观资产负债表管理。

　　罗志恒认为，对于预算体系中缺乏资本预算以及国家资产负债表在财政管理上发挥作用不足的问题，《决定》要求探索实行国家宏观资产负债表管理，优化各类存量结构调整，这有利于让债务与资产更好对应起来，约束债务扩张，同时有利于盘活资源资产。

　　研究同新业态相适应的税收制度

　　在税收制度改革方面，《决定》要求，健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构。研究同新业态相适应的税收制度。全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制。健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。深化税收征管改革。

　　其中，“研究同新业态相适应的税收制度”的提法受到关注。“这说明未来的税收制度，特别是和数字经济相关的税收制度将会逐步健全完善。”钟辉勇说。

　　杨志勇认为，新业态带来新税源，同时也意味着税源分布的变化，因此，需要研究同新业态相适应的税收制度，让税负更加合理。

　　“对于一个大国而言，没有一定的宏观税负和财政汲取能力，难以应对各方面的风险挑战。”罗志恒强调，如何稳定宏观税负?一方面是推动减税降费从规模数量型转向效率效果型，另一方面是研究新经济形态下的税收体系构建，比如，数字经济和平台经济背景下部分尚未纳入征管的经济活动可以成为新的税源，以及可以研究探索数字资产税等，“也就是说新经济形态下税基、税源有必要做出新的界定。”

　　不过，罗志恒也指出，要看到新经济形态下的税源分布更加不均衡，税收与税源背离。平台企业聚集了大量的交易活动，而数字经济尤其是平台企业又高度集中于部分城市和地区。

　　此外，针对《决定》强调“健全直接税体系”，杨志勇表示，直接税包括所得税、财产税等多个税种(税类)，直接税是现代税制的鲜明特色，健全直接税体系，可以进一步推动中国税制的现代化。

　　建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系

　　一直以来，央地财政关系的完善备受关注，对此，《决定》要求，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。

　　《决定》提出的举措包括，增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型。规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。

　　杨志勇认为，央地财政关系改革的部署务实，不仅直面当前突出问题，而且为可持续的、规范的政府间财政关系构建指明了方向。地方政府债务规范、专项债使用范围，都是现实亟待解决的问题。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收征管权，关注市县财力，都可以调动地方积极性。中央事权原则上地方不提供配套资金，适当扩大中央事权。这些都可以进一步推动政府间财政关系的规范化，推进财政的现代化。

　　罗志恒认为，当前，中央与地方事权与支出责任划分不合理，中央支出占比偏低，地方政府承担了过多的事权和支出责任，容易推升地方政府债务问题，对此，《决定》提出要完善中央和地方财政关系，适当加强中央事权，提高中央财政支出比例。同时，对于中央与地方收入划分不合理以及营改增之后地方政府缺乏地方税主体税种，尤其是土地财政进入下行通道后，有必要增强地方可支配财力，拓展地方税源，有利于提高地方政府的积极性。

　　钟辉勇认为，从《决定》内容看，强调适当扩大地方税收管理权限，这不仅是通过优化共享税的分享比例，让地方获得更加稳定的收入来源。同时，在地方附加税方面，地方在一定程度上可以自主调整税率，部分非税收入的管理权限由地方结合实际进行差别化管理，这些措施都会有效增加地方财政收入，有力缓解地方财政面临的压力。

　　东方金诚首席宏观分析师王青认为，从《决定》看，“扩展地方税源”主要是将消费税由中央税转变为央地共享税，同时将征收环节后移。王青预计，未来消费税征税范围和税率也有可能作出调整，即逐步降低汽油等必需品项目消费税税率，同时将高端酒店、会所等高端服务业和更多高档奢侈品纳入征税范围。考虑到高端消费的价格需求弹性较低，对高端服务业和高档奢侈品征收消费税，在增加税收收入的同时，对整体高端消费的影响相对较小，而降低必需品的消费税税率，则会更大程度促消费。