对话贾康：解读中国财税体制改革

党的十九大即将召开，凤凰网财经特别推出系列策划，邀请专家学者回顾党的十八大以来中国经济取得的系列成就以及一些未完成的改革任务，为十九大后中国经济建言献策。

第五期我们特别邀请到北京大学首都发展研究院院长、京津冀协同发展联合创新中心副主任李国平主要谈北京城市新规划、京津冀协调发展、雄安新区建设等问题。

2020年北京人口控制在2300万以内完全没有问题

凤凰财经：近期，北京城市新总规发布。规划提出，到2020年，常住人口规模控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平。截止2016年底，北京常住人口已达2172.9万，与目标相比，还有100多万增长空间。您怎么看这个目标，合理吗？

李国平：北京的人口规模目标并不是这次北京总体规划提出的，实际上，在京津冀协同发展规划里就已提到。北京新城市总体规划更加确定了这个目标，2020年之前不要超过2300万，以后要长期稳定在这一水平上。

人口为什么集聚？首先是有产业，有就业，才有人。那么产业功能的大小取决于人口规模。北京之所以出现大城市病主要由于功能过多，人口过多造成的。北京定位是建设和谐宜居之都，大城市病肯定是不和谐，不宜居的。

所以，北京的功能定位要重新确立，北京作为首都有其特殊性，它是政治中心，后来又提出文化中心，国际交往中心和科技创新中心。从政治中心来看，一定要有大的空间来支撑，而北京人口密度已经开始影响到功能。人口规划调整也是和功能定位匹配的，如果能疏散一些非首都功能，那么人口压力也会缓解。

北京2016年常住人口相比2015年仅仅增加了2.4万人，按照这个速度，至少到2020年，人口控制在2300万人以内是完全没有问题的。主要挑战在于，2020年后长期稳定在这个水平。

从国际发达国家来看，城市和城乡区域之间人口几乎不流动了。为什么？首先总人口不增加了，另一方面城市、城乡之间的差异很小。而中国还有巨大的区域差异和城乡差异，所以从规划的角度可能需要政策的干预，不符合北京功能定位产业应该疏解。比方一般制造业仅限目录，目录外的不允许引进甚至要输出。

另外，北京城乡建设用地在减量，现在北京城乡建设用地面积大概为2930万平方公里，到2020年要控制在2860万平方公里，到2035年减少到2760万平方公里。建设用地在做减法，人口若过度增加，肯定是不匹配的。

所以从目标来看，要建国际一流的和谐宜居之都，首先要从技术上解决大城市病，提高城市支撑能力，比如交通合理规划等；另外，调整发展结构，即功能确立，产业确立。人口不再增加，功能不再增加，那么房价问题可能就稳定。

北京定位并不是经济功能

凤凰财经：但关于大城市是否应该控制人口近来争论颇多，有观点认为，大城市行政控制人口是违背经济规律的，相比全球都市圈密度，北京等大城市仍有增长空间。您怎么看？

李国平：城市控不控制人口是城市功能定位决定的，每个城市所处的发展阶段不一样，有些处于工业化初级阶段，有些处于后工业化阶段，不能一概而论。北京发展目标是国际一流的和谐宜居之都，功能是政治中心，文化中心，国际交往中心和科技创新中心，它的定位并不是以经济功能，如果是经济功能，那么应该鼓励，按照目前的功能定位，北京人口规模已经够大了。

另一方面，北京城市规模空间分布也不合理。在空间配置上，不要摊大饼，不要单中心地区，要多中心网络化的发展大都市。规模过大单中心集聚会带来大城市病，如果多发展几个中心，人口分散在各个中心，比集聚一堆好，同时要建立职住平衡体系，比如在A区居住，那么工作也能在A区，这样也能很好解决交通拥堵问题。

凤凰财经：那么，目标实施起来有什么压力？

李国平：第一，城市发展是有惯性的，稍微涨一涨，基数就很大，增量明确有一个上限控制起来就比较费劲，第二，较大的区域差异，比如北京和河北，发展水平和公共服务不一样，人口还是会流向发展水平高和公共服务好的地方。如果哪天中国区域差异没有了，或者城乡差异没有了，那么，整个城市规模控制压力就不大了。目前还是单向流动为主，如果区域差异和城乡差异均等化后，有了双向流动，北京压力就小了，所以必须把一些公关服务设施往外转移，提高周边城市发展的水平和能力。

凤凰财经：日前，党中央、国务院正式批复《北京城市总体规划（2016年—2035年）》。以中共中央、国务院名义批复北京城市总体规划，在北京历史上是第二次，在全国是唯一的。这次新规划中，首规委的组成人员里有中财办官员。这背后有什么原因？

李国平：首规委是由中央或者中央政府各部委以及北京市政府共同组成。最近的首规委成员都是北京市委书记担任首规委主任。北京市委书记，一般都是中央政治局委员。此外，可能北京市市长或副市长担任首规委的副主任。此外，还会有建设部部长，财政部副部长，发改委副主任等相关部门参与。因为是首都的规划，涉及中央和中央政府，中央财经领导小组办公室的加入有利于把首都计划建设更好，对城市管理，规划，发展是非常有帮助的。这是一个好的状况，我们希望有更多中央和部委能参与到首都规划建设中，所以首都规划建设委员会要强调中央和地方共同治理。

北京能解决高房价问题吗？

凤凰财经：北京提出未来五年新供应各类住房150万套以上，三成为租赁类。产权类住房中，商品住房约占70%，保障性住房约占30%；商品住房中，共有产权住房、中小套型普通商品住房约占70%。您认为，这系列供给措施，能解决北京高房价问题吗？

李国平：高房价是大城市病的一个重要表现。我觉得这些措施一定会产生比较好的效果，因为供应多了，功能又减少了，相对需求肯定会减少，对房子的刚性需求肯定会减少。房价的问题实际上就是供需关系的问题，供需关系发生调整，房价也会有很大调整，当然具体还得按照规划有效执行。

凤凰财经：相比长三角和珠三角城市群，京津冀协同程度均衡度更低，主要问题在哪儿？

李国平：相比长三角、珠三角，京津冀城市群之间的联系相对没那么强。为什么？首先京津冀整个区域面积非常大，城市密度比较低的，低于长三角和珠三角。另一方面长三角和珠三角已经形成相对一体化的产业体系，有很多产业、企业之间保持上下游的联系。京津冀在这方面差距还是蛮大的。另外，区域之间差距也比较大，北京属于后工业化阶段，河北可能只达到工业化中级阶段，珠三角、长三角发展相对比较均衡。城市之间相对比较均衡，双向流动也比较容易，产业之间也好对接。为什么北京人口压力这么大？因为周边发展相对比较落后，所以全部集聚北京。所以，京津冀之间缩小区域之间的差异，除了发展北京，天津两双城以外，比如石家庄，保定，邯郸，唐山等区域中心城市也应该发展起来。发展一些新城，新城镇，整个城市群发展能力提升才能把世界级城市群支撑起来。

实际上，中国北方和南方在人口资源环境方面差异较大。比如京津冀平均降水量相当于长三角的二分之一，不到珠三角的三分之一，所以雾霾天气特别多，这和气侯条件也是密切相关的。还有长期以来，城镇密度较低，城市联系不紧密，这和区域产业结构相关。比如，河北基本以重化学工业为主，比如钢铁、石化、建材行业，以提供原材料为主，而北京基本以服务业为主的，科技研发层次相对较高，河北产业和北京科技实际上是有脱节的。而长三角、珠三角产业结构基本以加工塑造、电子机械为主，所以区域、城市之间产业、产品联系更紧密，另外长三角和珠三角开放程度及市场化程度也更高一些。这些导致了京津冀和这两个城市群有较大差距，要改变这个状态，需要时间和过程。

雄安新区有利于京津冀世界级城市群建立

凤凰财经：北京新版城市规划中，还单独增加一节内容，对支持雄安新区规划建设作了安排。雄安新区提出半年多，从目前来看，您认为进展符合预期吗？

李国平：雄安新区的提出，更多是落实京津冀协同发展战略，疏解非首都功能，通州城市副中心作为域内疏解，雄安新区作为域外疏解，形成一核两翼。雄安新区对京津冀、冀中南地区的发展有非常重要的意义，有利于京津冀世界级城市群的建立。

对于一个新区的建设尤其还是一张白纸，理论上速度还是符合预期。首先要明白做什么，规划是大前提，包括起步区30平方公里的设计，国际招标也有上百家设计公司参与。总体规划也在推进，也启动了多项相关研究，相关报道提及大概有三千左右的科研专业机构参与到这个规划。很多企业已明确表态要入驻雄安新区，社会响应非常积极。总的来看，还是处于不断往前推进的状态。

凤凰财经：据悉，首批48企业获批入驻雄安，但目前只有9家已取得营业执照。为什么？

李国平：批准和取得营业执照完全是两回事，它会有一个渐次的过程，办手续、确定办公地点等都需要时间。新区还处于规划中，还没有启动建设，不会涉及那么多业务，所以不一定一下批准很多，一股脑全进去，也没有那个必要。企业的话，目前也是表明一种态度，但最终也会根据自己的业务来确定入驻时机，比如建筑类、规划类企业可能会介入较早，而其它类型企业肯定还是要等有一个模型后才确定如何跟进，现在连办公地方都没确定，没办法很快跟进。

凤凰财经：在对接雄安新区方面，北京新规划提出要积极引导中关村企业参与河北雄安新区建设，在河北雄安新区合作建设中关村科技园区。为什么是中关村科技园区呢？

李国平：“雄安新区”提出时定位已明确，即培育创新驱动发展的新引擎，新发展理念引领的现代化新区。雄安新区一定是个创新城市。创新要有创新资源的汇聚，才能形成创新要素。科技园是非常重要创新的载体，中关村是京津冀科技园里建设最成熟的，所以，用中关村的科技资源来支撑雄安新区应该是非常有效的。这个创新发展不仅对雄安新区有利，对整个京津冀协调发展也有利。北京城市总体规划单列章节支持雄安新区建设，足见对其重视程度，这也是京津冀协同发展雄安新区的落实。

凤凰财经：但北京的定位中也有一项“科技创新中心”，而雄安新区是疏解非首都功能，那么，这样的定位是否有冲突？

李国平：引导中关村企业参与河北雄安新区建设，是科技创新资源的辐射和分享，形成一个产业链支撑，这对双方都有利的。科技本身可能衍生新的技术，新的产品，而北京中关村空间是固定的，所以需要拓展创新链条到不同地方，有利于技术产业的发展和扩围。 记者：我明白您的意思。

凤凰财经：那么，目前已经有很多非首都功能的产业在疏解，比如服装批发市场等，雄安新区定位是疏解非首都功能，但是目前来看似乎也不承接这些产业。那么，这些产业如何疏解出去？

李国平：这些产业可能疏解到沿海或其它区域。雄安新区不是承接一般性的产业、制造业，更不能承担污染性的产业，它主要承接的还是教育、科研、管理和企业办公等。今后雄安发展是个创新潮，比如雄安可以在国家的支持下自己创建新型工科大学，按照一流大学的标准来建设。

北京城市战略定位为政治中心，文化中心，国际交往中心和科技创新中心。这并不是说文化、国际、科创只能在北京发展，比如国际交往概念很广，北京不可能承接所有的国际交往功能。什么是首都功能，核心的还是政治中心，但政治功能还包括市政府、区政府等，首都功能的核心是指代中央的政治功能，全国的政治功能。