“营改增”扩围面临国地税衔接不畅难题

　　交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税(下称“营改增”)试点，是2012年最大的税制改革项目。从年初上海开始试点，到年底全国九个省市陆续开展试点，进度比此前业内人士预想的要快得多。

　　作为一项复杂的税改项目，其施行难度远远大于过去的增值税转型改革，而后者从开始地区试点到最终全面转型，历经了一个曲折的长期过程。

　　可能正是由于推进速度较快，在营改增试点发挥其应有的功效之外，各地也遇到不少棘手的难题。先是上海匆忙上马，面对诸多前所未有的情况一时不知如何应对。而后，由于国税与地税部门分置，北京等试点地区又遭遇国地税工作衔接不力等问题。

　　作为一项被寄予厚望的结构性减税政策，营改增能否完善机制力争在“十二五”期间全面完成改革，事关重大。

　　国地税衔接不畅
　　2012年1月1日起，上海率先开始进行营改增试点。从事交通运输业和部分现代服务业的纳税人由缴纳营业税改为缴纳增值税，在现行增值税17%和13%两档税率的基础上，新增11%和6%两档低税率，交通运输业适用11%税率，部分现代服务业适用6%税率。

　　随着上海试点的推进，北京、江苏、天津等地纷纷向国务院提出申请，希望纳入营改增试点范围。经国务院批准，2012年7月底财政部和国税总局发出通知，明确营改增试点由上海分批扩大至北京等八个省市。

　　按照规定，北京应于9月1日完成新旧税制转换，江苏、安徽应于10月1日完成新旧税制转换，福建(含厦门)、广东(含深圳)应于11月1日完成新旧税制转换，天津、浙江(含宁波)、湖北应于12月1日完成新旧税制转换。

　　12月1日，天津、浙江、湖北三地已正式启动营改增试点。这三个地区纳入试点，表明国务院确定的将营改增试点范围，由上海市分批扩大至北京等八省市的改革阶段目标已经完成。

　　在北京等八省市扩大试点后，营改增改革涉及的地域范围已包括华北、华东、华中和华南地区，涉及的经济区域包括环渤海经济区、长三角经济区、珠三角经济区、海峡西岸经济区和长江中游经济区。

　　一位深度参与营改增政策制定的知情人士对《财经》记者介绍，后来跟进的这八个省市有主动申请，也有国务院指派开展试点的。地区的选择主要有两方面考虑，一是当地服务业比较发达，二是国税、地税工作人员素质较高。也是出于这两种原因，试点范围目前尚不包括西部省市。

　　按照国税总局的要求，各试点地区须抓好三个时点，即税制转换的当天确保企业能够开票，一个月后的1日确保企业能够申报，两个月后做好效应分析。

　　根据这一要求，北京市的营改增试点已经走过四个月的时间。

　　北京尽管已是继上海之后第二个试点地区，但是，由于其国税、地税部门分开，而增值税和营业税此前一直在两个部门分置管理，该市面临的征管挑战不少，其试点也是在此层面上为后来者探路。

　　而上海之所以能在全国率先开展试点，先决条件之一即该市的国地税部门没有分家，实行起来阻力较小。

　　由于税收收入异常丰厚，北京市西城区国税局一直被称为“天下第一局”。该国税局负责人对《财经》记者表示，国地税工作衔接不畅，是目前该市营改增试点遇到的最大难题。

　　据介绍，在营改增试点之前，国地税之间的纳税人信息并不共享，而交通运输业和现代服务业纳税人以前也不接触国税部门，营改增后管理归国税系统，纳税人需直接向国税部门买票、申报，这是一个“巨大的工程”。国税局需要和地税部门交换信息，还要对营改增后地税部门的收入、试点行业税负变化情况进行分析和预测。

　　而国税部门的纳税人本来就较为饱和，虽然料到营改增后新纳入的纳税人会激增，且国税部门已在技术升级、应急管理上做了些准备，但汹涌而至的用票需求和纳税申报还是让税务人员应接不暇。

　　北京市营改增工作小组成员、北京华兴盛税务师事务所副总经理陈志坚对《财经》记者表示，在进行试点之前，北京最早时测算将纳入营改增纳税人13.9万，不过随着试点的推进，纳税人数量迅速增加。四个月过去，目前该市营改增试点纳入的纳税人已经超过18万，并且还有进一步增加的趋势。

　　“对国税部门来说，这是一个令其为难的挑战。”前述深度参与营改增政策制定的知情人士说。

　　全北京国税系统目前有7000多人，面对纳税人工作的税务人员不到一半。西城区国税局基层税务所一位税务人员对记者表示，一个税收管理员一下子要面对一两千户纳税人，怎么管得过来？“人都认不过来。”

　　据了解，由于业务量剧增无暇全面照顾，一些企业曾经迟迟拿不到税控机和发票，影响了业务开展。

　　对于国税部门来说，挑战还来自风险控制。据前述西城区国税局负责人介绍，在试点工作开始前，国税部门就和地税部门进行了双向信息确认，谨防虚开发票等风险。

　　营改增后，纳税人对增值税有了切身的了解，有些企业在新旧税制转换期间钻政策的漏洞，希望获取更多的增值税专用发票进行抵扣，达到少缴税的目的，于是出现了虚开发票、买假发票等利用发票套利的行为。

　　国税部门此前管理的发票源头比较集中，风险管控相对容易，而交通运输业和服务业发票五花八门，甄别起来困难增加不少。

　　另外税收管理多是以票控税，试点之初为尽量控制风险，国税部门目前提供的发票版面和金额都不算太大，也给新增户的发票使用带来不便。

　　如何既能满足纳税人需求又严控风险，是目前一个比较难办的问题。

　　依照国税总局的要求，试点过程中国税局和地税局要加强协作配合，避免出现一户纳税人“两不管”与“重复管”的现象。而在实际业务开展过程中，确实有企业左右为难，国税部门称它是营改增试点户，而地税部门为争取税源又拼命往回拉，令企业无所适从。

　　此外，由于改革内容复杂，营改增试点出台的相关规定非常多，而且更新也快。单单一个船舶代理服务的规定，今年就发了三个文件，且每次都是最新文件将前一个文件废止。

　　针对纳税人容易混淆的具体操作问题，有的省市国税局将税务部门的答疑一一公布，给纳税人以指导，而包括北京市国税局在内的一些地区只是内部掌握规则，这也给纳税人办税带来了困扰。