克强总理：“清理规范税收等优惠”应由地方政府把握平衡

编者按：根据2014年12月9日国务院颁布实施的《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），“各省级人民政府和有关部门应于2015年3月底前，向财政部报送本省（区、市）和本部门对税收等优惠政策的专项清理情况，由财政部汇总报国务院。”文件发布后，中西部许多区域性税收等优惠政策暂停，招商引资受到很大影响，2015年3月8日，李克强总理在四川代表团审议政府工作报告时，现场回应了四川省省长魏宏代表提出的“清理规范税收等优惠”带来招商受阻的问题。李克强总理对魏宏说：“你们自己去把握平衡。相信你们制定措施能够从实际出发、也会把握好平衡的。”本文，华税律师为您解读如何理解李克强总理的讲话以及地方政府如何把握62号文。

一、回顾：克强总理回应如何“清理规范税收等优惠”政策
目前，正值“两会”，根据媒体报道，3月8日，李克强总理在四川代表团审议政府工作报告时，现场回应了四川省省长魏宏代表提出的“清理规范税收等优惠”问题。
魏宏说，有许多投资项目涉及到到去年出台的关于“清理规范税收等优惠政策”的文件，到现在都无法落实。“投资5亿以上的项目，正在实施还没论证的项目410个，涉及资金6600多亿;已经签约还没实施的290个，涉及投资3000多亿。近10000亿项目基本都因此放着。”魏宏答道。魏宏代表也认为，这项改革措施在落实过程中遇到了“一刀切”的情况，并导致许多投资项目面临停滞困境。

根据报道，魏宏代表讲述中间，李克强立刻扭过头去现场布置国办负责人：“你们会后要就这个问题立刻与财政部门进行对接。要正确理解清理税收等优惠政策这个文件。”李克强强调，“所谓要清理的，是指那些不合法的、不合理的、形成恶性竞争、不正当竞争的一些所谓的优惠政策。”

“这个问题要根据原则主要应由地方来把握。我相信地方政府特别是西部地区的政府，自己是有这个鉴别能力和把控能力的。”李克强再又一次提醒相关人员，“这是一个大的原则：主要由地方政府特别是西部地区自己去把握、甄别。”

根据报道，李克强随即对魏宏说：“你们自己去把握平衡。相信你们制定措施能够从实际出发、也会把握好平衡的。”
（以上材料主要根据《新京报》3.8报道整理，作者，赵之林）

二、华税解读
 华税律师认为，62号文是落实“党的十八届三中全会精神和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）的具体体现，在具体执行中，需要明确其立法目的，准确理解清理的范围，同时只有结合《立法法》、《中华人民共和国民族区域自治法》等法律才能全面把握62号文的内涵与外延。

（一）国发62号文的立法目的及清理范围
国发62号文指出，本次清理规范税收等优惠政策，目的是“严肃财经纪律，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系”，因此，国务院发文要求“清理规范税收等优惠”政策，并不是要消灭地方税收优惠政策，62号文也明确指出“没有法律法规障碍，确需保留的优惠政策，由省级人民政府或有关部门报财政部审核汇总后专题请示国务院。”

同时，分析解读45号文和62号文，可以发现，国务院清理的税收政策主要是以下三类：（1）与国家财税制度相矛盾的政府规章等。此类政策的设定违反上位法的规定，属于法律位阶冲突，当然无效。（2）未经国务院批准，地方给予企业的财政优惠政策。62号文规定，“未经国务院批准，各部门起草其他法律、法规、规章、发展规划和区域政策都不得规定具体税收优惠政策。”（3）超出税收优惠政策实施时限的财政政策。对于地方政府延期实施的税收优惠政策，在未经国家立法机关再次授权之前，属于一种越权行为，地方政府越权的行为是一种对权力的滥用。

（二）“合法”的税收等优惠政策不应清理
对于新疆、西藏等民族自治区而言，《民族自治法》是国家针对民族自治地方社会经济管理而制定的根本大法，也是民族自治地方“自治”权的法律体现，根据《民族自治法》的规定，民族自治地方在财政、税收方面享有较其他地区更大的“自治”权，如《民族自治法》第六条第二款规定：“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。”第二十条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。”第三十四条规定：“民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税。自治州、自治县决定减税或者免税，须报省、自治区、直辖市人民政府批准。 ”

因此民族自治地方在制定各项税收等优惠政策的过程中，应严格按照《立法法》以及《民族自治法》的立法程序在自身权限范围内制定政策，同时按照规定进行报批和备案。

（三）出台差异化的税收政策是各国普遍的做法
税收政策是政府进行经济宏观调控的重要手段之一，如国家针对西部大开发地区出台了优惠的税收政策，以此鼓励国内外投资者进行投资，发展西部地区的经济。事实上，通过出台（或放权）更加具有吸引力的税收等优惠政策发展本国相对落后地区的经济也是各国的普遍做法。在美国，美国国会享有全国范围内的税收开征、税收停征、税率调整的决定权力。而各州政府依据州制定的个人所得税、公司所得税、营业税、汽油税以及烟草税等税收法律规定,在不违反国会税收立法的前提下,给予在本州投资的国内外企业予以税收优惠照顾，如内华达州是美国著名的低税率地区，每年吸引了大量的企业投资、注册。在德国，绝大部分税种的税收立法权集中在联邦立法机关,但税收收益权和税收征管权却分散于不同级别的各级政府，德国各州在与联邦立法权不相冲突的前提下,享有一定的税收立法权。

小结：华税律师认为，出台税收等优惠政策是发展地方经济的重要手段，但前提是这些政策应符合法律的规定。尤其，在“依法治国”战略不断推进的今天，各地应严格按照《立法法》、《民族区域自治法》的要求进行立法。在实施税收等优惠政策过程中，与企业签署相关的协议、合同、协议、备忘录、会议或会谈纪要也应该做到有明确的立法依据。
  
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