浙政发[2010]38号 浙江省人民政府关于加快推进公共财政管理改革的意见[全文废止]

浙江省人民政府关于加快推进公共财政管理改革的意见[全文废止]

浙政发[2010]38号       2010-08-27

　　为加快推进“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”(以下简称“三个子”)公共财政管理改革，进一步深化财政科学化、精细化管理，现提出以下意见：

　　一、指导思想和基本原则

　　(一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，深入实施“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略，坚持“依法治税、为民理财、务实创新、廉洁高效”总体工作思路，按照“科学、规范、公平、透明、有效”的预算管理目标和科学化、精细化管理的要求，积极推进预算编制、执行、监督“三位一体”的组织体系改革，健全完整统一的预算管理体系，发挥财税支撑、保障和引导功能，推动财税自身发展方式转变，增强政府宏观调控能力，优化政府财力资源配置，提高财政资金使用效益，实现财税持续、平稳、健康发展。

　　(二)基本原则。一是统一性与灵活性相结合。既要遵循“三个子”公共财政管理基本要求，又要因地制宜，探索适合本地情况的管理方式。二是把握全局与突破重点相结合。既要注重做好“三个子”公共财政管理各项改革协调推进，又要寻找改革突破口，重点推进。三是积极推进与稳步实施相结合。既要按照改革总体要求，加快改革步伐，又要把握好改革的节奏和力度，稳妥推进。

　　二、目标任务

　　一是“收入一个笼子”。所有政府性收入“一个笼子”进，包括一般预算收入、基金预算收入，也包括国资经营收入、社会保险基金收入、政府性债务收入，以及其他政府性收入等，全额纳入财政管理。

　　二是“预算一个盘子”。所有政府性资金“一个盘子”用，严格“收支两条线”管理，将纳入财政管理的政府性资金进行统筹安排、综合平衡，形成一个完整、细化、统一、高效、有约束力的政府预算体系。

　　三是“支出一个口子”。所有纳入预算盘子的支出“一个口子”出，对预算中不同支出类型的政府性资金分别实行财政直接支付和财政授权支付，加强资金使用的监督，提高资金使用效率。

　　三、主要措施

　　(一)按照“收入一个笼子”要求，继续深化“收支两条线”管理制度。

　　一是规范政府非税收入预算管理。各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织，依法利用国家权力、国家信誉、国有资源、国有资产，或者提供特定公共服务、准公共服务，征收、收取、提取、募集(以下统称征收)并用于满足社会公共需要、准公共需要的各项政府非税收入须上缴财政，实行收支两条线管理。各执收单位的支出按照部门预算的统一标准和要求进行核定。

　　二是严格政府非税收入征收管理。各执收单位要严格执行各项政府非税征收管理制度，按照规定的政府非税收入项目、标准、范围组织征收，确保政府非税收入应收尽收;未经权限部门批准，不得擅自设立政府非税收入项目、调整征收标准、扩大或缩小征收范围，不得擅自减征、免征、缓征政府非税收入。各执收单位根据预算编制要求编报政府非税收入计划，按规定程序批准后执行。各执收单位要建立内控机制，制定切实可行的制约措施和监督考核办法，防止出现因收支脱钩可能产生的非税收入非正常减少。财政部门要建立对各执收单位的政府非税收入年度征收计划执行情况的考核评价制度。

　　三是完善银行账户管理。以清理和规范预算单位的银行账户为突破口，进一步加强收入账户管理，取消各执收单位以各种形式设立的收入过渡账户，确保各项政府非税收入及时足额上缴财政。严禁将征收的政府非税收入缴入财政部门指定的政府非税收入账户以外的账户，坚决杜绝截留和挪用政府非税收入、设置“小金库”等情况的发生。建立和完善账户管理年审制度。

　　(二)按照“预算一个盘子”要求，建立“全口径”的政府预算体系。

　　一是建立“全口径”的政府预算体系。建立由政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算以及政府性债务计划组成，有机衔接的政府预算体系，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。政府公共预算要支持社会保障预算，根据经济社会发展和政府宏观调控的需要，加大对政府性基金预算和国有资本经营预算的统筹调配力度，通过预算编制形成资金合力。国有资本经营预算应安排部分收入用于政府公共预算和弥补社会保障支出。社会保障预算中，先单独编制社会保险基金预算，待条件成熟时，逐步过渡到编制社会保障预算。统一政府性债务管理，编制政府性债务计划，逐步把地方政府性债务纳入预算管理。各级政府要抓紧制订和完善各类预算编制计划，市、县(市)政府要试编或编制2011年政府各类预算。

　　二是建立预算编制科学化、精细化管理机制。按照预算编制原则将所有政府性收支纳入部门预算管理，将财政预算拨款、专户收入和事业收入等政府性资金进行统筹安排、综合平衡，加强预算管理。进一步完善预算定额体系，建立健全预算支出费用标准体系和资产配置标准体系。全面编制政府采购预算。建立预算安排与预算执行率挂钩新机制。部门预算要按基本支出和项目支出预算编制，细化到“项”级功能科目和“款”级经济科目。

　　三是进一步调整优化财政支出结构。按“增量优方向，存量调结构，增量带存量”要求，整合各种政府资源，加大对专项资金清理和整合力度，加强部门预算历年结余资金的清理和统筹，增加对公共服务领域的投入，重点加大农业、教育、科技、文化、社会保障、医疗卫生等民生方面的投入力度。进一步完善财政转移支付方式改革，逐步增强欠发达地区提供基本公共服务的能力。

　　(三)按照“支出一个口子”，建立以“国库单一账户体系”为基础的国库集中收付制度。

　　一是深化国库集中支付制度改革。建立和完善动态监控体系，严格预算执行，规范财政支出。稳步推进国库集中支付改革，2012年各级政府将所有财政性资金全部纳入“国库单一账户体系”运行管理，各级预算单位全面实行财政国库集中支付制度，财政性专项资金账户按照“归口统一管理，严格按程序开设专户，同类专户归并，慎重选择开户银行”的原则，进行集中统一核算管理。稳步推进公务卡制度改革，各地要按照中央和省的工作部署，制定具体实施步骤，2010年在省、市预算单位全面推行公务卡制度，2012年在全省预算单位全面推行公务卡制度。扎实推进财税库银横向联网改革，2012年在全省范围内推进财税库银税收收入电子缴库横向联网工作的全面实施。

　　二是建立预算支出执行责任制度。财政部门要牵头做好预算支出执行工作，加快预算批复，督促部门加快支出进度，及时掌握和分析本级和部门预算执行进度和项目绩效情况，定期对部门进行考评通报。部门、单位是部门预算支出执行的责任主体，要把加强预算执行管理作为日常工作重点，加快支出执行进度，提高预算资金使用绩效。

　　三是加快预算执行进度，提高预算执行的均衡性。省财政提前下达对地方的税收返还、数额相对固定的一般性转移支付和专项转移支付指标，各地要将省财政提前下达的税收返还和转移支付指标全额纳入本级预算，并按照有关规定，组织好预算执行。建立健全限时下达预算制度。加快专项转移支付下达进度，除年终据实结算项目及上级转移支付项目外，要求于9月30日前办理完毕。完善项目资金预拨制度，履行相关报批程序后，可在同级人大正式批准预算前，按当年预算控制数或预算建议数的一定比例预拨。严格预算追加，强化预算约束，除突发性事项外，部门应在8月31日前将追加预算的申请报财政部门，财政部门应在9月30日前办理完毕，超过上述时限，一般不再办理预算追加。加强用款计划管理，严格按照部门预算编制基本支出年度均衡用款计划，并结合项目实施进度编制项目支出用款计划。

　　(四)大力推进预算绩效管理改革，健全财政监督管理制度。

　　一是加快完善绩效管理制度体系和组织体系。以民生支出为重点，稳步推进项目绩效目标管理，科学规范实施项目绩效评价，积极探索单位整体支出绩效评价，不断完善第三方参与绩效管理工作机制，逐步建立事前明确目标、事中绩效跟踪、事后实施评价的全过程绩效管理体系。将绩效管理与部门预算有机结合，加强绩效评价结果应用，绩效评价结果应作为预算项目立项和财政资金分配的重要依据。同时，建立健全绩效评价结果反馈整改机制和评价信息报告制度。强化部门单位支出绩效主体责任，将绩效管理工作纳入当地政府对部门的年度目标责任制考核。

　　二是建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。强化事前和事中监督，积极推进监督关口前移，开展部门预算编制抽查、重大专项支出的过程监控。发挥中介机构独立审计监督作用。健全监督通报制度和整改落实情况反馈制度。严格执行《财政违法行为处罚处分条例》，建立健全行政问责制、责任追究机制和信息披露制度。

　　三是自觉依法接受人大、审计、社会监督。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(国务院令第492号)和《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》(国办发[2008]36号)的要求，按照财政部《关于进一步做好财政预算信息公开工作的指导意见》(财预[2010]31号)，财政预算在依法接受人大监督的同时，要积极做好预算信息主动公开工作，经同级人民代表大会审批的政府预、决算，各级政府财政部门要主动向社会公开。各部门要按照规定，做好本部门预算、决算信息公开工作，同时认真做好预算信息依申请公开工作。

　　(五)创新财政预算管理方式，建立与财政“三位一体”改革相适应的组织管理框架。

　　一是优化流程设计。根据精简程序、理清环节、分清责任、明确标准的要求，健全和优化财政管理工作流程，使预算编制、执行、监督等各个环节既相互分离，又相互制约、制衡。

　　二是创新组织架构。各地要按公共财政新运行机制的要求，创新组织架构设置，加快推进预算编制、执行、监督“三位一体”组织体系改革，为进一步推进“三个子”公共财政管理改革提供强有力的组织保障。

　　三是加强人力配备。各地要按新的财政组织架构设置，充实各个环节的人员，优化人员配置，加强专业化人才培养，建立健全全省财政系统预算编制、执行、监督3个环节的专业人才库。坚持以人为本，加强财政干部队伍建设，为推进“三个子”公共财政管理改革提供人力、智力保障。

　　(六)加强乡镇财政建设，健全和完善乡镇财政体制。

　　一是深化乡镇财政管理体制改革。各地应按照分税制财政体制的总体要求，合理划分县(市、区)与乡镇的事权，按照财力与事权相匹配的原则，进一步理顺县(市、区)与乡镇的财力分配关系，实现财力适度向基层倾斜，促进乡镇经济社会事业的发展。在保证乡镇政府管理财政的法律主体地位不变、财政资金所有权和使用权不变等前提下，县(市、区)级财政部门要在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购、会计核算和票据管理等方面加强对乡镇财政的管理和监督。

　　二是加强乡镇财政机构和队伍建设。各地要根据社会主义新农村建设的推进、公共财政职能不断加强、财政用于乡镇的资金大幅度增加等新形势，进一步加强乡镇财政机构建设。加强乡镇财政干部队伍建设，各乡镇财政机构需充实力量，配备专职人员，定期组织培训，不断提高乡镇财政干部的政治和业务素质，充分发挥乡镇财政职能，确保乡镇财政监管工作的顺利开展。

　　三是强化乡镇财政资金监管。各地要建立健全乡镇财政资金监管工作机制，明确监管工作目标，将乡镇所有财政资金纳入监管范围。严格项目资金监管，特别要强化对直接或间接补助到农民的财政资金的监管，提高财政资金使用绩效。同时，加强乡镇本级及村级资金和财务的管理。

　　四是加强乡镇政府性债务管理。各地要严格执行政府性债务审批制度，坚决制止发生新的不良债务，严格控制乡镇债务规模。要增强政府债务风险防范意识，采取切实有效措施，制定政策，确定目标，努力化解乡镇政府性债务。

　　(七)加快财政管理信息化建设，强化“三个子”公共财政管理改革技术支撑。

　　一是加快“金财工程”一体化软件的推广力度。按照“三个子”的公共财政管理改革要求，在不断完善现有一体化软件的基础上，规范市县的业务流程。

　　二是强化财政数据的挖掘分析，重点建设财政收支分析系统和财政资金监督系统。充分利用财税库银联网和支付管理系统的数据，收集全省企业基本信息、国地税收入信息和支出数据，建立数据分析模型，进一步完善财政收入和支出动态分析系统。

　　三是加强安全信任体系、运行维护体系和灾难备份体系建设。着力构建我省“金财工程”安全信任体系，积极推进运行维护体系建设，在进一步巩固和完善全省财政系统本地数据备份体系的基础上，着力开展异地容灾体系建设。

　　四、工作要求

　　(一)统一思想，加强领导。各地要充分认识“三个子”公共财政管理改革的重要性，并作为实现依法理财、建立现代预算管理制度、推进财政科学化精细化管理的有效途径来抓。要加大宣传力度，加强组织领导，明确任务责任，确保改革顺利推进。

　　(二)精心组织，扎实推进。根据“三个子”公共财政管理改革总体目标，各地要结合当地改革进展情况，精心设置改革方案，分步实施，加快推进“三个子”公共财政管理改革。

　　(三)总结经验，不断创新。各地要根据公共财政管理改革的具体要求，及时总结改革过程中的好经验和好做法，不断创新和完善“三个子”公共财政管理模式，推进和完善公共财政管理改革。