劳部发[1993]411号 劳动部关于印发《劳动部关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》的通知[全文失效]

　　六、建立市场机制决定、企业自主分配、政府监督调控的工资体制

　　20.社会收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，体现效率优先、兼顾公平的原则。随着企业改革的深化和劳动力市场的发育，企业工资制度改革将进一步深化。企业工资制度改革的目标是，建立市场机制决定、企业自主分配、政府监督调控的新模式。其内涵是“市场机制在工资决定中起基础性作用，通过劳动力供求双方的公平竞争，形成均衡工资率;工资水平的增长依据劳动生产率增长、劳动力供求变化和职工生活费用价格指数等因素，通过行业或企业的集体协商谈判确定;企业作为独立的法人，享有完整意义上的分配自主权;政府主要运用法律、经济手段(必要时采用行政手段)，控制工资总水平，调节收入分配关系，维护社会公平。企业工资制度改革对其他改革特别是企业改革具有较强的依赖性，必须根据企业改革进度和劳动力市场发育程度，有计划，有步骤地进行。

　　21.“八五”后期和“九五”前期，与企业改革相配套，积极探索企业自主分配新办法，完善工资宏观调控措施。

　　(1)积极探索企业自主分配方式。一是对经营机制转换基本到位的大中型企业，实行在职工工资总额增长低于企业经济效益增长、职工实际平均工资增长低于企业劳动生产率增长的前提下，根据就业供求变化和国家有关政策规定，由企业自主决定工资水平和内部分配方式。二是探索通过集体谈判、民主协商决定工资水平的办法。在非国有企业试行集体谈判制度，在国有企业发挥职代会参与决定工资水平的作用，并探索实行集体谈判的途径。三是在少数地区和企业进行市场机制决定、企业自主分配、政府监督调控的新工资体制试点，为企业工资制度改革向目标模式过渡积累经验。

　　(2)进一步改进和完善工效挂钩办法，重点是增强挂钩的科学性和严肃性，严格按企业经济效益增减工资，解决挂上不挂下问题，同时突出同地区、同行业平均综合效益水平的比较，缓解企业之间的苦乐不均问题。要加强对产业部门之间职工工资水平关系的宏观调控，对工资水平过高或过低的分别予以适当限制或保护。对部门、计划单列企业集团实行的总挂钩办法，也要逐步改进，如逐步为人均工资与劳动生产率挂钩的办法，同时适当考虑价格指数等因素。

　　(3)继续深化企业内部分配制度改革，企业根据实际情况确定内部分配制度。一是贯彻按劳分配为主原则，实行多种分配形式，职工收入主要根据其劳动技能、劳动强度、劳动条件、劳动贡献确定，充分发挥工资的激励功能。同时调整职工收入结构，使职工收入货币化、规范化。二是改进经营者收入分配办法，根据企业经营任务完成情况、资产保值增殖状况确定其收入，促使经营者维护国有资产收益，控制人工成本，提高企业竞争能力。三是逐步发挥市场工资率对企业内部工资的调节作用，形成行业和企业工资标准，废除国家统一规定的工资标准和与此相关的职工档案工资。

　　(4)改进和加强工资的宏观调控。一是继续完善弹性工资计划，提高科学性、可行性，通过弹挂一体实现宏观与微观的衔接，发挥其宏观调控作用。二是运用多种措施调整行业、企业之间的工资水平，限制过高的收入。三是抓紧研究制定最低工资法。各地根据最低工资法确定最低工资标准，保障劳动者的基本收入。四是强化税收特别是个人所得税调节社会分配的职能，维护社会公平。

　　22.“九五”后期，与现代企业制度的建立相适应，国有企业全面实行企业自主决定工资水平，非国有企业以集体协商、谈判作为确定行业、企业工资水平的主导方式。政府根据国民生产总值、就业、物价和投资等指标，制定全国工资指导线，作为各地区、各行业和各类企业确定工资增长幅度的依据，并通过货币、财政政策和税收、利率、价格等经济手段以及法律和必要的行政手段调控工资水平的增长。

　　七、建立覆盖城镇所有职工、社会化管理程度高、基金统一调剂使用的社会保险体系

　　23.培育和发展劳动力市场，必须加快社会保险制度改革的步伐。改革的基本指导思想是：变企业保险为社会保险，以促进企业公平竞争和劳动力合理流动;建立多层次的社会保险制度，国家提供的保险只能保障基本需要;社会保险水平要与我国社会生产力水平及各方面的承受能力相适应，防止因为保障水平过高而影响经济发展。改革的目标是，通过国家立法，到本世纪末基本建立起覆盖城镇所有职工、费用负担和待遇标准合理、基金统一调剂使用、政事分开、社会化管理程度高的社会保险体系。

　　24.由于前一阶段改革过程中社会保险制度改革相对滞后，成为制约其它改革的“瓶颈”，近期应当加大社会保险制度改革的力度，重点是完善养老保险和失业保险制度，强化社会服务功能，以减轻企业负担，促进企业组织结构调整，提高企业经济效益和竞争能力。“八五”后期各项社会保险制度改革的重点及要争取达到的阶段性目标是：

　　(1)养老保险制度改革，要继续扩大覆盖面，把各类企业职工都纳入养老保险范围。同时，要根据条件逐步提高统筹层次，争取到1994年底，全国大部分省、自治区的国有企业实行省级统筹，城镇集体企业实现市县级统筹，有条件的地区应建立各类城镇职工统一的养老保险制度和实行统一的养老保险费率，为实现城镇养老保险一体化管理创造条件;实行基本养老金计发办法改革;进一步巩固企业职工个人缴纳部分基本养老保险费的制度;建立养老待遇与缴费挂钩，养老金调整与社会平均工资增长相联系的机制;推动企业补充养老保险和社会化服务体系的建立。

　　(2)失业保险制度改革，进一步扩大覆盖面，由目前的7000万人扩大到9000万人;健全基金管理办法和监督检查制度，确定合理的基金支出项目;积极探索在非国有经济中实行失业保险的办法，逐步建立统一的失业保险制度。

　　(3)医疗保险制度改革，重点是逐步建立医疗费用三方共同负担，既保障职工的基本医疗需求，又能有效控制费用不合理增长的机制。选择有条件的地区在加强医疗、医政和医药管理的基础上，进行医疗保险制度改革试点，建立医疗保险基金，总结和完善职工看病个人适当负担医疗费的办法，实行合同化管理，控制医疗费用不合理增长。推动大病医疗费用社会统筹和个人医疗帐户试点工作，到1995年底，试点市县数达到800个。同时推行离退休职工医疗费用的社会统筹，并纳入社会保险。(4)工伤保险制度改革，重点是建立基金，实行按行业伤亡事故发生频率确定差别费率并依据企业安全生产状况调整的浮动费率办法，建立工伤保险促进安全生产的机制;加强劳动鉴定机构建设，严格按照《职工工伤与职业病残程度鉴定标准》评定伤残等级;适当调整工伤待遇，妥善安置伤残职工及因工死亡职工遗属。到1995年底，在全国50%市县实行工伤保险制度改革。

　　(5)女职工生育保险制度改革，重点是建立企业缴纳保险基金制度，对因生育而造成暂时丧失劳动能力的妇女提供经济补偿，以平衡企业负担，维护女职工权益。

　　(6)管理服务方面，“八五”期间，主要是推广社会网点发放养老金的办法，使全国各市县基本上实现由银行或社会保险机构发放;工伤保险的长期待遇和大病医疗待遇逐步达到由社会保险机构发放。

　　25.“八五”后期实现上述社会保险制度改革目标，必须加快改革步伐，采取切实有力的改革措施。

　　(1)扩大社会保险的实施范围，逐步对全民、集体、私营企业职工和外商投资企业中方职工及个体劳动者实行统一的制度。

　　(2)建立各项社会保险基金。所有单位都要按政府统一规定的费率缴纳各项社会保险费，逐步建立和完善养老、失业、工伤、医疗、生育保险各项基金制度。基金模式，城镇职工养老保险实行部分积累方式;失业保险实行以支定收、略有结余，按失业状况变化调整的弹性费率;医疗保险和生育保险实行现收现付方式;工伤保险按照企业工伤频率的高低实行差别费率和浮动费率。

　　(3)加快实施基本养老保险加补充养老保险的多层次制度。基本保险适用于各类企业职工，基本养老金分两部分，一部分按社会平均工资的一定比例计发;一部分按缴费工资多少和缴费时间长短计发。企业补充保险也要在国家宏观调控下进行，以法律或地方性法规做出规定，实行自愿或半强制原则，即达到一定经济条件的要实行，达不到的不实行。此外，还可试行个人储蓄性养老保险与企业补充保险挂钩的办法。

　　(4)失业救济金的支付水平要适当高于社会救济水平，支付期限与个人工作年限挂钩。工伤、抚恤保险等长期支付的社会保险待遇要与社会平均工资或与居民生活费价格指数挂钩，其他社会保险短期待遇也要随着经济的发展逐步调整，以保持适当的待遇水平并形成合理的待遇结构。

　　26.“九五”期间，建立统一的社会保险管理机构，社会保险行政管理和社会保险基金经营分开，政府的社会保险行政管理部门主要负责立法、制定政策和实施行政监督，社会保险基金管理机构受政府委托依法统一管理各项社会保险基金。成立由各有关部门和公众代表参加的社会保险监督机构，负责监督各项社会保险政策的贯彻实施和社会保险基金的使用。健全社会保险基金的保值增殖机制，保障社会保险对象的利益，减轻国家和用人单位的经济负担。

　　八、加强对安全生产的综合管理，强化劳动安全卫生监察

　　27.加强安全生产工作，保护劳动者在生产过程中的安全健康，是进行经济建设和发展生产的重要保障。要认真贯彻安全第一，预防为主的方针。实行企业负责、行业管理、国家监察、群众监督的安全生产管理体制。企业是搞好完全生产工作的基础，必须在从事生产的同时，做好预防伤亡事故和职业病的工作。按国务院要求，劳动部负责综合管理全国安全生产工作，对安全生产行使国家监察职权。劳动部门对于企业贯彻执行安全卫生法律、法规和标准的情况进行监察，以促进企业做到安全生产。

　　28.安全生产工作的总目标是：建立健全法制，强化国家监察，依靠技术进步，防止各类特大事故的发生，降低职工伤亡事故，减轻职业危害，改善劳动条件，保护职工的安全健康，为经济建设创造良好环境。具体任务和措施是：

　　(1)加强安全生产法制建设。尽快补充和完善安全生产法规、标准。当前迫切需要制定《劳动保护法》和《劳动安全卫生条例》等。要建立统一协调、功能齐全、衔接配套的法规体系，制定安全卫生标准，把安全生产卫生工作纳入法制轨道。

　　(2)健全监察机构，充实监察人员，提高监察水平。监察工作要做到有法必依，执法必严，违法必究。劳动安全监察应实行中央(劳动部)统一领导，属地管理，分级负责的体制。为了履行监察任务，应建立一支高素质的监察队伍，并聘任部分兼职监察员。对现有监察人员要加强培训、考核，提高其业务能力与政策水平。

　　(3)强化劳动安全卫生监察。国家监察是劳动部门强制执法的手段，包括一般监察、专业监察和事故监察。一般监察是对企业进行的常规性监察，其重点是易发生事故和职业病的企业;专业监察是对危险性或危害性较大的特种设备、作业环境、特种作业人员和生产建设工程项目等进行的专项技术性较强的监察;事故监察是对各类特别重大事故、职工伤亡事故组织和参与调查、分析、处理和审批结案工作。劳动安全卫生监察部门在上述三项监察的内容、方法和力度上要做到规范化和制度化，使监察工作有力有效。

　　29.“八五”后期，安全生产综合管理和监察工作的主要任务是：(1)积极促成《劳动安全卫生条例》、《锅炉压力容器安全监察条例(修改)》和《矿山安全法实施条例》的出台。(2)健全监察机构，配备监察人员，提高其素质。(3)强化监察工作，对一般的常规监察，在内容、周期(频率)、方法和程序等方面做出规定，避免盲目性和随意性。加强对建设工程项目的“三同时”监察和尘、毒危害监察。对特种作业人员实行考核发证制度。对锅炉、压力容器等特种设备，突出以使用、制造和进出口为重点的全过程安全监察，对劳动防护用品的生产实行生产许可证制度。(4)加强检测检验机构和安全教育中心的建设，统一规划，增强综合能力，严禁重复设置，实行资格认可，使其更好地为劳动安全监察和企业安全生产服务。(5)广泛开展安全宣传教育，增强全社会的安全意识，加大群众监督和舆论监督的力度。(6)组织开展对重点行业的重大事故隐患评估、监督和整改工作。建立重大事故通报制度，提高事故处理的透明度和严肃性。(7)着重抓好运输和矿山的安全生产工作，推动石化、建筑、兵工等行业的安全生产工作。加强对外资企业和乡镇企业的劳动安全卫生监察工作，改善这些企业的安全生产条件。(8)进一步开展劳动保护科学研究，利用技术进步促进安全生产。

　　九、建立完备的劳动法律体系，把劳动工作纳入法制化轨道

　　30.劳动力市场的培育和发展，新型劳动体制的建立和完善，都必须有完备的劳动法制来规范和保障。在劳动力市场发育初期，竞争与规则的矛盾表现得特别突出，加强劳动法制建设显得更为迫切。劳动法制建设的目标是，建立完备的劳动法律体系，使各项劳动工作有法可依、有法必依、执法必究，充分发挥法律手段调整劳动关系的作用。

　　31.劳动法制建设的首要任务是劳动立法。通过创制新的法律法规，废除或修改过时的规定，建立起完备的劳动法律体系。劳动立法除加快法律、行政法规的制定外，还要重视制定行政规章。劳动立法要体现政府宏观调控的职能，主要规定基本规范和基本标准。劳动立法主要包括就业培训、劳动关系、劳动报酬、劳动安全卫生、社会保险等方面的立法。

　　就业培训立法，主要制定《就业促进法》、《残疾人就业保障法》、《职业技能开发法》、《失业人员管理规定》等法律法规。

　　劳动关系立法，主要制定《劳动合同法》、《集体合同法》、《劳动监察法》、《劳动诉讼法》、《劳动争议仲裁法》、《企业集体劳动争议处理法》及《企业招聘职工规定》等法律法规。

　　劳动报酬立法，主要制定《工资法》、《最低工资法》等法律。

　　劳动安全卫生立法，主要制定《劳动保护法》、《职业安全卫生条例》、《未成年工劳动保护规定》、《职工工作时间条例》、《矿产事故调查程序规定》等法律法规。

　　社会保险立法，主要制定《社会保险法》、《失业救济法》、《职工福利法》、《职工工伤保险条例》、《职工养老保险条例》等法律法规。

　　32.要加强劳动行政执法工作，保障劳动法律、法规的有效实施。要做好劳动法律的宣传普及工作，使企业和劳动者懂法、守法。主要部门要加强对法律实施情况的监督监察。监督监察是劳动行政部门执法的主要手段。对企业和劳动者违反劳动法律、法规的行为要依法纠正处理，保障和维护双方的合法权益。

　　33.做好劳动行政复议和诉讼工作，保证劳动执法公正合理。企业和劳动者在认为劳动行政部门侵犯了他们的合法权益的情况下，提起行政复议和诉讼，是对劳动行政执法的有效监督。因此，做好劳动行政复议和诉讼工作是加强劳动法制建设的一项重要内容。各级劳动部门要建立行政复议机构，配备行政复议人员，依照行政诉讼法及时处理各种行政复议和诉讼案件。

　　十、建立覆盖整个劳动工作的统计体系和信息网络

　　34.加强劳动统计工作，建立运行良好的劳动管理信息系统，全面，及时、准确地掌握劳动信息，是减少劳动力供求双方的盲目性，提高劳动力市场运行效率，以及加强宏观调控的基本前提。劳动统计要配合劳动力市场体系的建设和其它各项劳动工作，扩大覆盖面，完善和改进指标体系，改革统计方法。要开展与劳动工作有关的舆论调查，收集与劳动工作相关的经济和社会统计信息。劳动统计工作通过调查、分析、预测，全面履行信息、监督、咨询三项统计职能。劳动管理信息系统应覆盖劳动领域的各主要方面，服务于控制、管理、监督、反馈四大环节，延伸到各级劳动部门、各类劳动管理和服务机构及基层单位。

　　35.劳动统计工作要达到的目标是：建立起适应市场经济需要的统计指标体系;实行以抽样调查为主，抽样调查、全面调查、重点调查、典型调查相结合的统计调查方法;建立一体化的劳动统计报表制度;建立现代化统计信息系统;开发和应用科学的统计分析和预测方法。

　　近期劳动统计工作，主要是随着形势的发展不断改进和完善统计指标，并着手从全面调查为主的统计方法向抽样调查为主的方法过渡，加强统计资料的收集、分析和统计预测工作。

　　36.劳动管理信息系统建设的目标是，建立现代化的、覆盖整个劳动事业、适应劳动事业发展的网络系统，为劳动领域各项业务开发出适应各自特点和运行流程的软硬件环境。具体目标：(1)为制定劳动领域的法规、政策、规划、计划、调度、监察提供适用的信息和辅助决策手段。(2)为就业和劳动力流动、企业劳动管理、社会保险、工资分配、职业技能开发、劳动安全卫生监察、劳动关系和劳动监察提供信息管理技术和网络服务。(3)为各级政府和社会提供劳动经济、劳动安全、劳动关系信息和各项咨询服务。劳动管理信息系统建设要达到设计一体化、开发统筹化、建设规范化的要求。

　　“八五”后期，劳动管理信息系统建设主要完成以下任务：(1)完成主结构工程的开发、试点试验和省级全面推广，完成国家级、部级和省级数据库的建设。(2)完成基结构工程中劳动力市场、社会保险信息系统的开发、试点和在部分城市推广的工作，并与主结构联网。

　　十一、进一步转变职能，加强劳动领域宏观调控体系建设

　　37.适应建立社会主义市场经济体制的要求，劳动部门必须切实转变职能。在职能转变过程中，要注意借鉴发达市场经济国家的经验，结合我国劳动体制改革的实行情况，尽快将那些适应市场经济要求，而在计划经济体制下劳动部门不熟悉的工作，逐步开展起来。随着劳动力资源配置从计划为主到市场为主的转变，劳动部门现有的许多职能特别是属于直接的微观管理的职能要逐步弱化，而宏观管理的职能则要进一步强化。职能转变过程中，在简政放权的同时，要加强宏观调控体系的建设。

　　宏观调控体系的建设应以优先发挥市场机制的基础性作用为前提，通过综合运用计划、经济、法律、统计信息等手段，监督、调节和规范劳动力市场的运行，通过劳动力市场对社会劳动力资源配置、工资和居民收入分配、社会保险、职业安全卫生等进行调节和必要的行政干预，从而达到总量的平衡和结构的合理。

　　38.宏观调控的主要内容：(1)劳动力总量的调控。要把人力资源开发利用作为一个战略问题，纳入国民经济和社会发展规划。通过调整就业政策、投资政策、产业政策、外贸政策、税收政策等，促进充分就业。(2)劳动力结构的调控。一是适应产业政策的调整，使劳动力在产业间的分布趋于合理。二是通过制定农村劳动力转移政策，调整城乡劳动力结构。三是通过调整职业技能培训方向，促进就业结构的调整。(3)工资总量调控。政府通过参与集体谈判，制定工资指导线，把工资总量的增长控制在与国民生产总值的增长、职工实际平均工资的增长与劳动生产率的增长相适应的幅度之内。(4)社会分配关系的调整。通过个人所得税抑制过高收入，通过调整最低工资标准、社会保险和社会福利待遇，保护低收入者，促进社会公平。(5)劳动关系的调整。强化政府在劳动关系调整中的作用，包括协调劳动关系、对劳动争议进行调解和仲裁、以及在劳资集体谈判中发挥作用等。(6)劳动力市场的监控。加强对劳动力市场的管理，主要是管理和指导各种劳动力市场中介机构的活动。开展统计信息、就业指导、职业介绍等社会化服务，促进劳动力市场的良好运行。

　　39.为搞好宏观调控，必须抓好以下几个环节：(1)搞好宏观预测和综合规划。国家、地区和部门在进行科学的宏观预测的基础上，制定劳动事业发展中长期规划和年度指导性计划，同时指导市县和企业编制劳动工资年度预测计划，逐级上报、汇总和综合平衡。(2)建立灵活有效的宏观监控系统，主要是劳动工作宏观预警系统，根据具体情况规定一定时期的失业率、工资及个人收入水平(最低和最高增长指导线)、社会保险、劳动安全卫生等警戒线。(3)发挥统计信息的宏观调控、预警和导向功能，定期发布劳动事业发展预测报告，公布不同行业国内、国际人工成本及经济效益指标，为部门、地方、企业和劳动者提供决策参考。(4)建立健全法律法规体系，为劳动领域宏观调控奠定法律基础。(5)综合运用财政、信贷、价格、税收、利率、汇率等经济杠杆，引导企业和劳动者的行为，促使宏观调控目标的实现。

　　40.我国市场体系的发育和形成需要一个过程，因此，劳动部门职能转变及劳动领域宏观调控体系的建立都不可能一蹴而就。在我国，政府肩负培育劳动力市场供求主体的责任，为此，要进一步深化劳动体制改革，积极向区域性配套改革推进，使国有企业最终拥有完全的用人自主权，确立其劳动力需求主体地位，为劳动市场的建立和发展打好基础。对于劳动领域存在的一些妨碍劳动力市场发育的问题，还需要采用必要的行政计划手段来解决，例如控制部分国有企业工资增长水平、控制农村劳动力向城市转移的规模、控制国有企业隐性失业转为显性失业的数量等。

　　弹性计划作为当前劳动领域宏观调控的一项重要改革措施，要普遍推行并逐步加以完善，逐步扩大其调控范围。对国有企业，要继续扩大并不断完善工效挂钩办法，同时搞好宏观调控体系与微观运行机制的衔接，确保各地区、部门企业的工资总额控制在弹性计划之内，防止宏观失控。

　　针对一些非国有企业中存在的延长工时、压低工资、使用童工、违章生产、作业条件恶劣等问题，劳动部门要加强对非国有企业执行劳动政策法规情况的监督检查，扩大社会保险覆盖面，抓紧最低劳动标准的立法，加强对这些企业的劳动安全卫生监察，维护职工合法权益。

　　劳动服务系统的建立是培育和发展劳动力市场的重要条件，各级劳动部门应当着手建立和完善各项服务体系，如就业服务，社会保险服务体系等，逐步形成较完整的劳动服务系统。要加强劳动部门内部各单位之间的协调管理，积极开展“一条龙”服务，使各项服务体系综合发挥整体效应。