劳部发[1993]411号 劳动部关于印发《劳动部关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》的通知[全文失效]

劳动部关于印发《劳动部关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》的通知[全文失效]

劳部发[1993]411号             1993-12-21

各省、自治区、直辖市及计划单列市劳动(劳动人事)厅(局)，国务院有关部委、直属机构劳动人事司，解放军总后勤部劳动工资局和生产管理部，试点企业集团：

　　为贯彻落实党的十四届三中全会精神，全面推进劳动体制改革，逐步建立符合市场经济要求的新型劳动体制，劳动部研究制定了《劳动部关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》，现印发给你们，请结合本地区、本单位的实际情况贯彻落实。贯彻中有什么问题，请及时通知我部。

劳动部

一九九三年十二月二十一日

劳动部关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想

　　我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。适应这一目标的要求，劳动工作要以培育和发展劳动力市场为中心，全面推进劳动体制改革，逐步建立符合市场经济要求的新型劳动体制。为了使劳动体制改革有计划、有步骤地进行，根据《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，特研究制定《劳动部关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》。

　　一、劳动体制改革面临的形势和任务

　　1.劳动体制改革是整个经济体制改革的重要组成部分。党的十一届三中全会以来，随着经济体制改革的逐步深化，相继对计划经济体制下的劳动就业、职业培训、工资分配、社会保险、劳动计划和劳动保护等制度进行了一系列重大的改革。回顾改革的历程，尽管在改革之初尚未明确建立社会主义市场经济体制的目标，但劳动体制改革在总体上说是符合市场取向的。通过改革，初步引进了市场机制，调动了劳动者的积极性和创造性，促进了企业经营机制的转换。劳动制度改革扩大了企业用人自主权和劳动者择业自主权，有利于市场主体的形成;工资制度改革建立了新的企业工资增长机制，赋予了企业内部分配自主权，初步拉开了职工之间的收入差距，工资分配开始发挥市场机制的作用;国有企业职工待业保险制度的建立和职工退休费用社会统筹的实行，为企业参与市场竞争平衡了负担，减少了职工后顾之忧;就业服务体系、职业技能开发体系、职业介绍机构的发展，为劳动力市场建设打下了一定的基础。

　　但是，应当看到，前一阶段的劳动体制改革距建立社会主义市场经济体制的要求还有很大差距。国有企业还没有完全实现自主用人，主要是富余人员不能推向社会，而且仍然要接收一定数量的统配人员;多数国有企业的工资总额仍然受行政控制，新的企业工资制度及与之相适应的宏观调控体系尚未形成;社会保险制度改革相对滞后，覆盖面偏窄，社会化程度低，不能适应企业走向市场和劳动力流动的要求;劳动力市场规则及其所需的各项服务体系尚不健全;劳动法制建设落后于改革的步伐，等。这些问题，迫切需要通过全面深化劳动体制改革加以解决。

　　2.以邓小平同志1992年南巡重要谈话和党的十四大为标志，我国经济体制改革进入了建立社会主义市场经济体制的新阶段。在建立社会主义市场经济体制过程中，劳动体制改革和各项劳动工作必须紧紧围绕建立社会主义市场经济体制来进行。

　　《决定》指出，社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。根据这一要求，劳动体制改革的主要任务是，以培育和发展劳动力市场为中心，全面深化劳动、培训、工资、社会保险各项改革，争取到本世纪末初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的新型劳动体制。

　　3.新型劳动体制的基本内涵是：市场机制在劳动力资源开发利用和配置中起基础性作用，通过市场实现充分就业和劳动力合理流动;劳动关系的建立以劳动合同为基本方式，通过劳动关系双方的自我调节和政府的适当干预，保持劳动关系的协调和相对稳定;职业技能开发在政府统筹规划管理下实行多方办学、多层次、多形式培训的新格局，实现职业技能开发的社会化管理;工资由市场机制决定，企业自主分配，政府实行监督和调控;养老、失业、医疗、工伤等社会保险覆盖城镇所有职工，基金统一调剂使用，社会化管理程度较高;安全生产实行企业负责、行业管理、国家监察、群众监督的管理体制;建立较完备的劳动法律体系，劳动工作纳入法制化轨道;劳动部门的职能是运用法律手段、经济手段及必要的行政手段进行间接管理和宏观调控，做好指导和服务工作。

　　二、培育和发展劳动力市场体系

　　4.发挥市场机制在劳动力资源配置中的基础性作用，必须积极培育和发展劳动力市场体系。《决定》提出，劳动力市场是当前培育市场体系的重点之一，培育和发展劳动力市场的出发点是充分开发利用和合理配置我国充裕的劳动力资源。培育和发展劳动力市场，改革传统的劳动力资源配置方式，实现劳动力资源配置从计划为主到市场为主的转变，这是建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革的中心任务。

　　5.劳动力市场是生产要素市场的重要组成部分，是按照市场规律对劳动力资源进行配置和调节的一种机制。培育和发展劳动力市场，要求企业有真正的用人自主权，劳动者有充分的择业自主权，形成劳动力供求主体。它涉及劳动者从求职、就业、失业和转业、直至退休的全过程;涉及到对劳动者的职业训练、报酬给付、社会保险、劳动保护等环节;涉及到劳动关系的确立、调整和终止，以及劳动力市场中介服务、信息引导、法律规范和宏观调控等诸方面。要通过培育和发展劳动力市场，带动劳动领域的各项改革，推动劳动事业的全面发展。

　　6.培育和发展劳动力市场的目标模式，是建立竞争公平、运行有序、调控有力、服务完善的现代劳动力市场。

　　竞争公平，要打破统包统配的就业政策，破除妨碍劳动力在不同所有制之间流动的身份界限，劳动者自主择业、自主流动，企业自主用人，劳动力供求主体之间通过公平竞争、双向选择确立劳动关系。从长远发展来看，建立公平竞争的劳动力市场，还要逐步打破城乡之间、地区之间劳动力流动的界限。

　　运行有序，要为劳动力市场制定一整套法规，建立良好的运行秩序，劳动关系的建立、调整和终止，通过劳动合同法律形式来进行。

　　调控有力，要制定劳动力资源开发利用规划，引导劳动力市场运行方向，通过劳动监察保证劳动力市场的良好运行，并通过经济的、法律的以及必要的行政手段调控劳动力供求总量和供求结构。

　　服务完善，要建立完整的劳动力市场服务和保障体系。主要包括社会保险体系、就业服务体系、职业技能开发体系、统计信息服务体系、劳动法律咨询服务体系，劳动安全监察体系、宏观调控体系等，为各类企业和全社会劳动者提供优质高效服务和社会保障。

　　7.培育和发展劳动力市场的步骤是：“八五”后期实施重点突破，消除劳动力市场发育的主要障碍，加快培育市场主体，除少数需要由国家直接控制的企业和实行统包统配的人员外，其余全部实行自主用工和自主择业。与此同时，积极建立服务保障体系，推动公平竞争，初步建立市场秩序。“九五”时期根据经济体制改革进度和宏观经济形势，继续培育市场主体，基本取消统包统配，进一步放开城乡界限，取消职工身份界限，扩大公平竞争范围，进一步规范市场运行秩序，争取在本世纪末基本形成现代劳动力市场体系的雏形。

　　三、实行积极的就业政策，拓宽就业渠道，促进充分就业

　　8.实现充分就业应当始终作为政府的一个重要目标。《决定》指出，我国劳动力资源充裕是经济发展的优势，同时也存在着就业的压力。今后相当长的时期内，我国劳动力供大于求的状况不会有根本的改变，政府将长期面临如何减少失业、扩大就业这一难题。从我国的基本国情出发，就业工作基本目标模式是：以充分开发利用和合理配置劳动力资源为出发点，以实现合理的充分就业为奋斗目标，实行国家宏观调控、城乡协调发展、企业自主用人、劳动者自主择业、市场调节供求、社会提供服务。

　　9.实行积极的就业政策，努力拓宽就业渠道，促进充分就业。(1)就业工作要真正纳入国民经济和社会发展规划。在政策上，支持非国有企业的发展，特别是鼓励劳动密集型的中小型企业更多地吸纳劳动力，积极发展第三产业，增加就业岗位。(2)根据经济发展的情况，采用有效措施调节劳动力在城乡之间、地区之间的合理流动，使劳动力的配置适应区域经济发展的需要，实现宏观层次上的劳动力供求平衡。(3)制定对妇女、残疾人等特殊群体的就业政策，保护这些就业群体的就业权利。(4)进一步发展就业服务企业，积极开拓境外就业渠道，扩大劳务输出，减少就业压力。

　　10.健全就业服务体系，加快职业介绍、就业训练、失业保险和就业服务企业的发展，使之成为功能完备、制度健全、服务高效、机构统一、面向全社会的服务网络。(1)建立覆盖面广，服务水平高的职业介绍体系，每个地、市、县都建立起具有固定场所与相应设施、人员配备合理、服务项目齐全的职业介绍机构，鼓励、支持和规范其他社会团体及个人举办职业介绍服务机构。(2)进一步发挥就业训练中心的作用，加强就业和再就业训练，扩大训练范围，提高训练质量。(3)发挥失业保险在促进再就业中的作用。对招用就业困难的待业职工的企业，以及待业职工自愿组织起来就业或自谋职业给予支持。(4)积极发展劳服企业，发挥其网点多、核算单位小、经营灵活的特点，大力发展第三产业生产服务项目，扩大就业容量;要配合国有企业转换经营机制，积极创造条件安置富余职工;要兼顾社会效益和经济效益，以安置就业为已任，发挥平抑失业率和调节劳动力供求的作用。

　　11.加强城乡劳动力统筹，以建立农村就业服务网络为突破口，合理调节城乡劳动力流动，逐步实现城乡劳动力流动有序化。(1)通过就业服务机构及时沟通城乡劳动力供求信息，减少流动的盲目性。在城镇建立进城务工农民的管理服务体系，使他们较快分散到需要的岗位上去。(2)将就业服务机构，特别是职业介绍、就业训练机构向乡镇延伸，“八五”后期在农村剩余劳动力较多、劳动力流动量较大、经济较发达的乡镇建立就服业服务机构。(3)加强区域性劳动力的宏观调控，促进区域间劳动力的合理流动。国家协助指导各省、区搞好省际劳动力流动的协调工作，建立省际劳动力协作制度，实现省际劳动力有序流动。(4)对转移到农村非农领域特别是具有一定规模乡镇企业的劳动力实行规范化管理，适时制定管理法规，使乡镇企业管理制度与城市企业管理制度接轨配套。进一步扩大农村就业试点项目，为实现城乡劳动力统筹的目标积累经验。

　　四、保持协调和相对稳定的劳动关系，全面开展劳动监察工作

　　12.协调和相对稳定的劳动关系，是劳动力市场正常运行的前提，也是维护正常的生产秩序和社会安定的重要保证。要通过建立健全适应社会主义市场经济要求的劳动关系调整制度，形成国家立法、制定劳动基准规范劳动关系，劳动者与用人单位自主建立、自行协调劳动关系，工会与企业代表参与协调劳动关系，政府指导协调劳动关系，行政监察维护劳动关系，司法仲裁保障劳动关系双方权益的机制。

　　13.建立健全劳动关系调整制度的基础是劳动关系的法制化。要积极进行劳动制度改革，推行全员劳动合同制，促进企业与职工劳动法律关系的建立，加强劳动合同管理。制定和完善各种规范劳动关系的法律法规，确立劳动关系的运行规范。

　　“八五”期间，在三分之二以上地区的各类企业和职工中全面实行劳动合同制，使劳动关系的建立初步走上法制化轨道;通过制定劳动合同管理法规及集体谈判的程序规范，建立劳动合同签订、鉴证、履行及集体谈判和协调的规则;在非国有企业，特别是外资企业、私营企业，有条件地试行集体谈判制度。

　　“九五”期间，初步建立与社会主义市场经济体制相适应的劳动用工制度，在全国各类企业全部职工中实行劳动合同制度，使劳动关系走上法制化轨道;在非国有企业全面建立规范化的集体谈判制度，并进行行业、地区集体谈判的试点工作;有步骤地在一些国有企业中进行集体谈判或集体协商制度。

　　14.实行劳动监察制度是贯彻执行劳动法律法规的重要手段。“八五”后期，通过制定劳动监察法规，健全劳动监察机构，配备劳动监察人员，形成劳动监察工作体制的雏形，全面开展劳动监察工作，达到对违法行为投诉有门，重大违法行为能及时发现，尽快查处，预防劳动纠纷，保障劳动法规的实施。“九五”期间，通过建立健全劳动监察法规，完善劳动监察组织网络，全方位地开展劳动监察工作。监察对象包括事业，企业和建立劳动关系的个体工商户，监察范围包括劳务中介、职业培训、劳动用工、工资分配、社会保险、劳务输出等方面，逐步形成监察形式灵活多样、监察手段有力有效的比较完备的劳动监察体系。

　　15.劳动争议处理制度是劳动关系调整的重要手段。“八五”期间，通过制定和完善劳动争议处理的配套法规，积极推行仲裁庭、仲裁员制度，实行全国统一要求、统一标准、统一制发仲裁员合格证，仲裁员持证开展仲裁活动，以促进劳动仲裁的法制化和规范化。“九五”期间，通过研究制定《劳动争议处理法》，全方位扩大受案范围，将所有用人单位与劳动者发生的劳动争议都纳入仲裁范围，进一步加强劳动仲裁机构的建设，逐步成为准司法或司法性机构，发展职业化仲裁员队伍，完善仲裁形式，建立起适应市场经济体制要求的劳动争议处理制度，将劳动争议处理纳入法制管理轨道。

　　建立劳动关系宏观监测信息网络，收集、分析有关劳动关系变化发展情况，掌握劳动纠纷的动态趋势，从宏观角度进行监测，确定不同时期劳动争议冲突的警戒线，及时提出宏观预警报告。“八五”期间，地市以上劳动部门都要建立起对劳动争议引发的集体上访等情况的定期统计报告制度，对有关情况及时进行分析，为决策提供参考。“九五”期间建立起覆盖各级劳动部门的信息监测网络，形成较为灵敏的预警系统，为宏观决策和调控提供依据。

　　五、积极发展职业技能开发体系，全面提高劳动者素质

　　16.职业技能开发是劳动力资源开发利用的核心，是经济发展的一项战略性任务，是劳动工作的重要支柱。我国劳动力资源丰富，但劳动力素质偏低，高素质劳动力供不应求。为社会提供合格的劳动者，并为评价劳动者素质提供客观依据，是培育和发展劳动力市场的重要环节。因此，必须大力加强职业技能开发工作，形成全社会的职业技能培训、鉴定网络，逐步建立和完善职业技能开发体系。

　　17.职业技能开发工作要以发展劳动者职业技能、全面提高劳动者思想和业务素质、改善劳动力结构，促进充分就业和国发经济发展为目的。通过国家制定职业标准，政府进行规划指导，市场引导培训方向，社会鉴定技能水平方针的落实，逐步实现职业技能开发的科学化和管理社会化，力争在本世纪末基本达到以下目标：(1)初步建立职业技能开发需求预测信息网络。政府根据市场需求科学地规划和协调全社会劳动力的职业技能开发。(2)建立科学的国家职业分类、职业资格和职业技能标准体系。(3)建立国家资格证书制度，完善国家职业技能鉴定网络，实行在政府指导下职业证书和职业技能鉴定的社会化管理。(4)形成多方办学、多层次、多形式，能够覆盖城镇和乡镇企业并向农村延伸的职业技能培训网络，使城镇新增劳动力和转岗、转业人员在就业前和上岗前能接受必要的职业技能培训，其中技术要求高的关键性岗位应实行严格的职业资格证书制度，上岗人员应受到系统的培训。

　　18.建立国家职业分类、职业资格证书和职业技能鉴定制度。

　　(1)建立职业分类和职业技能标准体系。依据职业分类逐步将现行的工人技术等级标准转化为职业技能标准，并与国际职业技能标准对接。对通用性强、覆盖面广，产品质量对消费者利益有重大影响的工种，尽快制定国家职业技能标准。同时指导行业和地方制定本行业、本地区特殊工种的职业技能标准。

　　(2)建立和完善国家职业资格证书制度。职业资格证书制度是职业技能开发的一个中心环节，是把职业技能开发和劳动力市场连接起来的纽带。要适应劳动力市场发展的要求，逐步建立起体系完备的职业资格证书制度，并使职业资格证书成为反映劳动者技能水平的主要标志，成为劳动力供求双方签订劳动合同的基本依据，成为生产和安全管理的重要工具。要逐步将已有的工人技术等级证书改造成为国家职业资格证书，并扩大职业资格证书的覆盖面，重要工种和关键岗位的职业资格证书要起职业许可证的作用。职业资格证书的管理要统放结合，在国家统一制定法规、标准，并实现宏观管理的前提下，鼓励社会力量通过竞争创立自已有影响和知名度的职业证书。

　　(3)建立覆盖全社会的职业技能鉴定网络，实现职业技能鉴定的社会化管理。职业技能鉴定工作，要在已有考核组织基础上，统筹规划，合理布局，抓紧社会职业技能鉴定机构和题库的组建工作，实行职业技能鉴定站(所)的许可证制度。近期主要做好对职业技能培训实体的毕(结)业生的技能鉴定，实行“双证书制度”，在此基础上逐步扩大服务面。要保证职业技能鉴定的科学、规范和权威性。

　　19.加快培训实体建设和改革步伐，实行培训机构自主办学，各方分担开发费用，逐步完善职业技能开发体系。

　　(1)加快职业技能培训实体的改革步伐。近期以落实职业技能培训实体的办学自主权为突破口，激发其办学活力。技工学校、就业训练中心和各类职业技能培训实体，要以劳动力市场需求为导向，转换办学机制。“九五”前期，在专业设置、培养目标、规格质量、培训期限、招生和毕(结)业生就业等方面，建立起与社会和企业需求相沟通的自主办学机制。在继续搞好技工学校评估的基础上，完善对各类职业技能培训实体的开办资格认证及毕(结)业生中的技术工人的质量考核评价体系。从改革学制，指导修订与制定教学计划入手，总结办学经验，积极学习借鉴国外先进经验，努力探索新型技能培训模式。充分发挥职业技能培训实体多功能作用，走“产教结合”的道路，多形式、多层次、多规格开展职业技能培训。

　　(2)通过立法使企业对职业技能开发承担更大的义务，并加强对企业培训机构和非培训机构培训等职业技能开发工作的指导。进一步改革学徒培训。除在传统工艺和少数工种继续以师带徒外，将企业学徒与技工学校、就业训练中心的培训结合起来，逐步建立起在企业进行技能训练，在学校及训练中心进行理论教学的新型学徒培训模式。

　　(3)建立区域性的职业技能开发市场需求预测信息网络，完善其手段和功能，逐步形成全国性网络。“九五”时期以地区、行业为主建立职业技能开发统计信息网络，尽快实现计算机联网。在此基础上建立职业技能培训需求预测统计信息系统，为培训实体设置专业和企业用人、个人择业提供服务。

　　(4)加强职业技能开发的教师、科研、管理队伍建设，做到配置合理，并不断提高素质。实行教师岗位合格证书制度，在认真考核的基础上实行聘任制。加强教学研究，深化教材改革。在教材选题、编写与出版等环节引入竞争机制。通过建立教材评审制度、开展教材评估，向社会推荐优秀教材。加强职业技能培训实体生产实习基地建设和对生产实习的指导与服务。

　　(5)积极开辟经费来源，拓宽经费渠道，贯彻谁受益、谁投资的原则，实行国家、地方、企业和个人分担费用。增加对职业技能开发的经费投入，不断改善办学条件，积极支持引导办好校办产业。

　　(6)实行城乡统筹开发原则，逐步扩大职业技能开发的覆盖范围。近期要加强小企业和乡村企业技术职工的职业技能培训，支持和引导非正规培训工作的开展，并配合有关部门积极开展妇女和残疾人等特殊群体的职业技能开发。