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1.2 中央与地方财权事权有待进一步优化
2013—2023年，财政的“两本账”中，全国一般公共预算支出地方占比在85%以上，2022年上升至86.4%，而同期地方收入占比在54%上下波动，未明显上升；政府性基金预算支出地方占比在95%上下波动，而地方收入占比在94%上下波动，并且一直低于支出占比。地方职责相对较多，而财税收入能力差异较大，加之央地税收分成，地方财政收支缺口逐年扩大。2023年地方政府两本账收支缺口扩大至14.9万亿元，比2013年的4.3万亿元提高两倍以上。
弥补地方财政收支缺口，一则需要中央对地方转移支付和税收返还，二则需要地方政府发行专项债等进行筹资。但要看到中央向地方转移支付能力受自身收入所限，无法覆盖地方财政收支缺口的增长。2017年后中央转移支付占中央两本账收入比重明显增加，2022年上升至98%，明显高于2013—2017年平均68%的水平。2017年后转移支付占地方财政收支缺口的比重出现明显下滑，表明仅靠中央转移支付尚不足以支撑地方财政支出。也是在这一时期地方政府专项债发行量开始明显增长，从2018年新增1.32万亿元，到2023年新增3.96万亿元。而地方政府和中央政府杠杆率分别从2018年初的19.5%和15.8%上升至2023年末的32.3%和23.8%，地方政府债务压力比中央政府增长更快。
2024年上半年，财政部数据显示我国一般公共预算收入和政府性基金收入分别同比下降2.8%和15.3%。两本账合计，地方收入和支出占比分别为61.7%和88.9%，收入占比下降、支出占比上升的趋势仍在延续。但地方政府化债背景下，今年地方债发行节奏明显偏慢，对财政支出、托底经济的功能发挥受到一定制约。今年上半年，社融口径新增政府债净融资3.34万亿元，融资进度不及近五年平均水平；其中地方政府专项债净融资1.5万亿元，进度也明显低于近五年水平。7月份专项债净融资2815亿元，累计融资进度45.5%，低于2019—2023年平均值67.3%。地方政府财政收支矛盾与融资速度均有待缓解和优化。
因此，从以上两个主要问题出发，我们可以更好理解本次《决定》提出的若干财税改革方向。“把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”，有利于“四本账”统筹政府财力预算与管理，多角度扩展财政收入来源，支持日益增长的财政支出需求。同时中央上收部分事权、地方增加财权，有利于缓解地方政府财权事权与债务增长的矛盾。
进一步完善地方税系，无疑是目前地方政府收入占比下降、化债任务较重背景下，一个较好的突破点。实际上税收伴随着整个经济循环的生产、分配、使用和积累的各个环节，需要平衡经济循环中的经济效率、居民/企业/集体/个人的受益原则、以及中央/地方政府的宏观调控和有效激励。因此增值税、选择性消费税等税源地域分布不均匀的税种，可能更加适合中央收税或央地分成。而一般性消费税房产税等，税源分布相对均匀或直接针对属地居民的税收，一定程度可以推动当地政府提高消费、居住环境等公共服务水平，可能更加适合设置为地方税。
回顾1994年以来财税改革的线索，城乡间/内外资标准逐步统一、税收法制化不断完善是整体方向。2021年，“十四五”规划提出，要进一步完善现代税收制度，重点提及消费税、所得税和财产税。2024年《决定》提出推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。
我们从本篇报告起，逐一讨论市场较为关注的多项税种如何支持地方增加自主财力，拓展税源。
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