财税改革系列研究：消费税改革、增值税与企业所得税改革

2.2 我国消费税改革的线索

实际上消费税1994年开征以来，已经历了几次重大的制度调整，包括2006年消费税制度改革，2008年成品油税费改革启动，2014年以来新一轮消费税改革等。征收规模不断增长，从1994年的344亿元增长到2023年的1.6万亿元，占税收总额的比重从1994年的6.7%上升至2023年的8.9%，占GDP比重也从1994年的0.7%到2023年的1.3%。

国务院2019年9月印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出“将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定”。2024年7月财政部副部长王东伟提到将推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，统筹考虑中央与地方收入划分、税收征管能力等因素，分品目、分步骤稳妥实施。这为消费税进一步深化改革指明了方向：从过往以调整税率、增加税收项目为重心逐渐转变为后移征收环节与下划地方。并且短期内，地方收入增长可能主要依靠增量税收。

从增加地方政府自主财力、扩展税源的角度讲，我们认为高档手表、贵重首饰等项目占比较小，即便征收环节后移并且悉数划转地方，对地方财力的影响可能有限。

烟、酒消费税占比接近六成，但作为限制性消费品，税收完全归属地方可能反而不利于抑制相关消费；并且考虑到烟酒销售渠道庞杂，价格体系复杂，若后移至零售环节，征收难度较大，因而或可先探索央地分成。

成品油消费税占总体消费税的接近四成，可能进一步将征收环节后移至批发或零售环节，并改为价外征收。若进一步推动央地分成或划转地方，一方面或能明显缓解地方财政收支压力，另一方面有助于提高地方对成品油市场监管的积极性，减少税源流失。由价内改为价外征收，相当于把“隐性”税收转为“显性”税收，也有利于消费者更直观地感受到消费税调节导向与约束作用。

汽车类消费税占总体消费税的不足一成，作为大宗耐用消费品，若进一步推动征收环节后移至批发或零售环节，并将收入划转地方，一定程度有利于地方政府完善消费基础设施、改善消费环境。

另外，消费税征税商品扩围，即从征收“限制性消费税”转为征收“一般性消费税”，更适合后移征收环节并悉数下划地方，或有助于激励地方政府优化消费者体验、提高当地居民消费水平。世界上以美国、日本为代表的少数国家开征一般性消费税，日本消费税约8%—10%，美国各州消费税率（sales tax）从1.8%—9.6%均有分布。由于居民消费需求会随着经济增长而不断增长，因此消费税对保障财政收入能起到较强作用。我国目前征收的增值税一定程度上扮演了一般性消费税的角色，因此若要开征一般性消费税，前提是要与增值税制度进行协调。

2.3 消费税改革，贡献多少增量收入？

增量一是来自国内烟酒、成品油、汽车等产量销量增长带动消费税收总量增长。2009年成品油消费税改革落地、2014年新一轮消费税改革启动，2009—2014年、2014—2019年和2019—2023年国内消费税收复合年均增速分别为13.4%、7.1%和6.4%，2024年上半年我国消费税收同比增长6.8%，略高于过去四年的平均水平。

改革落地时间点暂未明确，考虑数据可得性与可比性，本文将2022年作为基期，以2022年消费税收入作为存量核定基数进行模拟测算，以供参考。按照6.8%左右的增速计算增量，这一部分贡献的增量约为1100亿元，约占当年地方本级一般公共预算收入的1.0%。

二是来自征收环节后移、税基扩大带动消费税收增长。部分商品从价征收消费税，后移至零售环节征收可能动态影响商品价格和销量，进而影响消费税基。

对于烟草消费税，征收环节后移或将带动地方一般公共预算收入增长2%左右。2022年烟草制造业及批发业贡献消费税8596亿元。烟草消费税属于从价、从量复合计税，若税率不变、征税环节由生产/批发环节后移至零售环节，不考虑价格变化引起的销量波动，批发价至零售价的变化或能影响税基扩大10%—40%。对应烟草税收的增量部分可为地方政府增加860亿元—3438亿元税收（平均约2149亿元），占地方一般公共预算收入的0.8%—3.2%（平均约2%）。

对于酒类消费税，征收环节后移或将带动地方一般公共预算收入增长0.7%左右。2022年酒、饮料和精制茶制造业贡献消费税771亿元。黄酒、啤酒消费税从量征收，征收环节后移对其税基影响不大；而其他酒从价计税，白酒从价、从量复合计税，若税率不变、征收环节后移至零售环节，不考虑价格变化引起的销量波动，出厂价至零售价的变化或能影响税基扩大10%—200%。按税基扩大100%测算，对应烟草税收的增量部分可为地方政府增加770亿元税收，占地方一般公共预算收入的0.7%。

对于成品油消费税，征收环节后移对消费税收增量贡献可能不大。2022年石油煤炭及其他燃料加工业制造业贡献消费税5984亿元。作为一种从量税，其税收与价格关系较小，即使征收环节后移可能也不会引起税基的大幅波动，这一环节产生的增量可能有限。

对于汽车消费税，征收环节后移或将带动地方一般公共预算收入增长0.8%左右。2022年汽车制造业贡献消费税1168亿元。作为一种从价税，若由生产环节后移至零售环节，出厂价至零售价的变化或能影响税基扩大50%—100%，对应汽车税收的增量部分可为地方政府增加876亿元—1168亿元税收。按税基扩大70%测算，对应汽车税收的增量部分可为地方政府增加817亿元税收，占地方一般公共预算收入的0.8%。

综合考虑消费税总量增长+征收环节后移部分从价税基扩大产生的增量，可能带动地方一般公共预算增长约4962亿元，占地方一般公共预算收入的4.6%。

若进一步深化消费税改革，在后移征收环节的基础上加大地方分成比例，带给地方财政自主支配的收入可能会进一步提高。假设烟、酒、成品油、汽车消费税均按中央：地方=1：1分成，合计或将为地方税收增加9000亿元—11000亿元，约占地方一般公共预算收入的8%—10%。