到2020年财税渐进式改革行动表明确

　　分税制演变为“分钱制”
　　《21世纪》：对于中央与地方关系，有不同的表述，有“财权与事权相匹配”，也有“财力与支出责任相匹配”一说。1994年以来的财政体制有些什么调整？现在突出的问题是什么？规划的分税制，究竟是什么样的？

　　高培勇：在公共财政建设上，做了一些事情。比如规范政府收入，堵住乱收费的缺口；将各种政府收入纳入预算管理，也做了一些工作。

　　惟独让人觉得不大如意的是中央和地方的财政关系。1994年确立分税制的灵魂，是“三分”，即分事、分税、分管。分事，是把各级政府的职能划分清楚；分税，是根据政府职能划分，划分收入领域，分为中央税、地方税和共享税；分管，是各级财政各过各的日子，组织和安排各自的收入和支出。这是分税制的大致思路。

　　在实施过程中，财税体制的单兵突进，没有其他方面的跟进相伴随，会碰到障碍。我们的社会正处在变革中，制度也在不断转型。各级政府的事权，很难划分清楚。事权划不清，紧接着分税、分管都不现实。

　　当三个方面遇到麻烦时，要让分税制财政体制正常运行，只能退而求其次，分税就退化为分钱。某级政府缺多少钱，往往通过上级的转移支付把钱补齐。这种机制运行久了，就需要有一种新的表述。

　　在2006、2007年时，发现“财权与事权相匹配”与现实不符，就改为“财力与事权相匹配”。财权是权力的配置，财力则是资金的配置，这两者不在同一个层面。

　　当财权退化为财力，事权相应退化为支出责任，跟事权也没关系了。这笔钱该某级政府花，就把这笔钱给某级政府——这个体制也能运转下去。

　　1994年以来这20年时间里，在按照分税制的框架，逐步推进改革的过程中，每遇到困难，我们就对方案本身做适应性调整，并以适应性的方案取代作为目标的理想方案。这些适应性调整，使得财政体制一步步从“分税制”退化为“分钱制”。

　　一个不能接受的事实是，各级地方政府越来越多地需要依赖中央政府，才能平衡自己的支出。

　　必要的财政转移支付是不可或缺的，但其规模不能过大。如果一级政府财政中，50%都依赖上级政府转移支付，它肯定不会有长远考虑的，其行为也不会理性。特别是当转移支付的获取，不是在一个完全法制的背景下，还需要“跑部向钱”，需要疏通关节，带有种种不确定性。久而久之，会造成地方财政收支体系的不健全，也易造成一定的腐败现象。

　　这样一种财力配置的思路，不能发挥地方政府收支安排的自主权。一事一议的方式，也不是94年财税改革的目标。

　　到2020年的行动表
　　《21世纪》：决定中提到建立“事权和支出责任相适应”的制度，这貌似是一种新的提法，其具体内涵是什么？

　　高培勇：无论是权力配置还是财力配置，都有两个线索，一个收入线索，指的是财权和财力；还有一个是支出线索，指事权和支出责任。更多人关注的是这两个线索间的匹配，即“收”和“支”的匹配。但现在“支”这一方面，还没有完全匹配。

　　现在事权和支出责任不匹配表现在，比如某个事情，钱归上级政府花，但事权却交给地方。现在大家都说中央财政花了全国财政50%的钱，但中央实际只花了这其中的1/3，还有2/3转移给地方政府，这些支出责任实际在地方。这样是有问题的。

　　钱归谁花，是一个层面的事情；这个事该谁办，是另外一个层面的事情。比如中央把“打酱油”这件事交给县级政府来处理，却把钱交给省级政府。现在的问题在于，县级政府不知道“打酱油”这件事是什么，也不知道该不该“打酱油”，因为“打酱油”不是县级政府安排的，是中央政府安排的。这样一来，就没办法确定事权。

　　现在我们先要解决的问题是，能不能先把这两方面匹配起来。事权和支出责任，先巧妙地对接到一起，接下来再考虑收入和它匹配的问题，这是解决的一个办法。我们知道理想的模式是什么样的，但没办法一下子迈入理想模式，只能一步步渐进实现。

　　《21世纪》：具体而言，怎么实现“事权和支出责任相适应”？是决定中提到的加强中央事权和支出责任，将国防外交等划为中央事权，将部分社会保障等作为中央和地方共同事权吗？

　　高培勇：中央上收事权是解决的一个办法，但也可以是下放支出责任。覆盖全国人民的大事，尽量少交给地方完成。有上收事权的考虑，但也有下放支出责任的内容，是相互调整，最终实现两者相匹配。

　　下放支出责任，可以是中央通过转移支付，将一些事权委托给地方；也可以把一些收不了的财权，直接留给地方，同时把支出责任也留在地方。

　　《21世纪》：外界不少人认为改革力度很大。但财税改革方面，仅仅提出实现事权和支出责任相适应，未提到收入划分方面，是否表明该方案并不完备？

　　高培勇：因为这次改革方案跟以往改革方案不一样。比如2003年的方案，是规划中国未来20年的改革。而这次改革，只规划到2020年的改革事项，只有7年时间。这个方案并不是理想化的，它是一个全面的行动方案，是一个渐进式的改革。

　　习近平总书记针对决定有一个说明，表示“一般性举措不写，重复性举措不写，纯属发展性举措不写”，时间设计到2020年，按这个时间段提出改革任务，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。

　　未来我们会坚持分税制的改革方向，实现分事、分税和分管。收入方面，现在有18个税种，具体怎么划分，需要随着改革的推进，逐渐明朗。这其中，还有一个试错的过程，即便有方案出台，还需要不断修正。