到2020年财税渐进式改革行动表明确

　　三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称“决定”），明确指出财政是国家治理的基础和重要支柱，将财税改革摆在重要位置。财税改革明确要建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。

　　财税改革方案具体包含哪些内容？对于完善分税制，给出了怎样的完善路径？分税制的理想模式又是怎么样的？首次提出“稳定税负”，相应的税制改革，究竟会带来宏观税负怎样的变化？土地财政、地方债等突出问题，能否通过财税体制的完善加以解决？就此，21世纪经济报道记者采访了中国社科院财经战略研究院院长高培勇。

　　国家治理的基础
　　《21世纪》：财税改革在系列改革命题中处于什么地位？

　　高培勇：三中全会开宗明义，这次全面深化改革的总体目标是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。在此之后，紧跟着是将财政定义为，国家治理的基础和重要支柱。

　　可见，财税改革处于极端重要的地位。纵观中国30多年改革历史，一直以财税改革作为主要线索，很多时候作为突破口。

　　过去30多年中国的改革可划分为两个阶段。第一个阶段，是1978年到1994年前的“放权让利”阶段。放权，放的主要是财权；让利，让的是财政收入中的税收和国企上缴的利润。正因为放权让利，从国民收入的分配领域打开突破口，进而调动企业、个人、地方政府改革的积极性，才使得改革得以顺利启动。

　　第二个阶段，是1994年的财税改革，开始走向制度创新。1994年主要涉及财政税收领域的改革，正因为这项改革搭建起与市场经济相匹配的财政体制框架，以此为基础，才使得其他改革得以开展。

　　现在是第三个阶段，这次是涉及到经济、政治、社会、文化、生态和党建改革在内的全面改革，还是有必要把财税改革作为主线索和突破口来配置。

　　《21世纪》：这次三中全会为何比以往更受人关注？

　　高培勇：相对而言，过去三十年我们进行的改革往往是难度相对较小，对利益的触动比较少，是能惠及更多人利益的改革。走到今天，继续改革，就要触动既得利益格局。被触动的往往不是普通人，而是有一定社会地位和社会影响的人；被触动利益的机构，往往是拥有实权的政府机构。当改革延续到自己头上时，改革的难度可想而知。走到今天，中国下一步的发展，如果没有改革红利的支撑，很难走好。

　　财政体制不应为“土地财政”背黑锅
　　《21世纪》：不少人将土地财政、地方债等问题，归咎到1994年分税制上，您怎么看？

　　高培勇：认为分税制是目前财政困境的来源，是言过其实了，也是一种误解。

　　1994年财税改革，一方面是要搭建一个与市场经济相适应的框架；另一方面当时的改革只走了第一步，改革是分阶段的，远没有到位。

　　由于中国国情本身的复杂性，尤其是既有国情和分税制的理想方案之间的距离，在这20年里，有些改革是扎实推进了，比如公共财政的建设；有些改革，在遇到障碍时，做了相应变通。尤其是中央与地方之间的财政关系上，变通的成分比较大，从而在不少方面偏离了1994年的改革方向。

　　比如土地财政，只有了解其来源和发展线索，才能客观评价这一现象。1994年税改，管住了地方的税收优惠。此前各级政府招商引资的基本办法，就是滥施税收优惠。中国这种通过各地竞争促进发展的模式，促使地方想各种办法来筹集地方建设资金。

　　管住税收优惠后，出现了“乱收费”的问题。地方通过“乱收费”，为招商引资创造条件，提供基础设施。因此，上个世纪90年代末期，我们又进行了“费改税”，即税费改革。花了几年时间，直到本世纪初，把乱收费的口子收住了。

　　随着本世纪初房地产市场的发展，地方政府又找到了通过土地的出售，获取资金的办法。随后又在国际金融危机的背景下，出现了地方债膨胀的问题。

　　正因为财税改革的深化，促使政府转变招商引资的思路。这实际上是，市场经济体制的改革带动财税体制改革深化的一个结果。从滥施税收优惠、乱收费，到土地出让金，到现在地方债，这四个阶段，实际上是改革触及既有体制弊端所带来的副产品。

　　所以，类似土地财政这样的问题，并不是今天才冒出来的，也不是财税改革的结果，而是以往历史的一种延续。

　　《21世纪》：上述问题，有什么解决的办法吗？

　　高培勇：我一直不大认可“土地财政”这一个概念。因为，在当前的中国，财政收支不等于政府收支，这在全世界范围内都是罕见的。未来，改革的方向是将所有的政府收入，都纳入到统一的财政收支体系中。

　　去年我国财政收入总规模是11.8万亿，这是每年经全国人大审批通过的预算规模，大致占GDP的22.6%。与此同时，还得提到另一个概念，就是政府收支规模，按这个口径统计的规模蹿升得很高，占GDP比重能达到30%以上。

　　这8-9个百分点，就是超出既有财政体制之外，由各级政府所收所花的钱。土地财政就在这个范畴之内。土地出让金收入的开支往往是地方政府为了发展本地经济，为了招商引资，在财政体制之外安排的其他政府支出，大多是建设性、投资性的支出项目。

　　这些开支是政府行为，但却不是财政开支，我们往往用“非规范性政府收支”来概括。从这个角度来看，这些非规范性政府收支并不在财政收支范畴之内，并未花在财政支出项目上，而是花在了非规范性政府支出项目上，财政体制不应当为所谓土地财政背上黑锅。

　　地方政府总是想着超出既有支出体系安排，争取更多的资金，从而在经济发展的速度，尤其是在GDP方面展开竞争。地方政府跳出财政收支体系之外，额外做的事情，本身跟财政体制不相干。

　　假如消除土地出让金，并不会导致政府部门的瘫痪，或者职能的短缺。因为各种基本的政府职能，各种基本的公共服务，都是有财政收入支撑的。超出这个范围的，都系地方的自选动作，和政府基本职能有一定距离。

　　要把1994年改革落到实处，需要跳出财税改革，需要各项改革彼此配合，实现全面改革。很多人把财税改革归为经济体制改革的重要组成部分。实际上，围绕财税改革的推进，它所触及的并非仅仅是经济领域，它会直接触碰到政治体制、文化体制、社会体制、党建制度等。回头看这20年，有些改革停顿搁置了。造成这些问题的原因，可能在其他方面。