异地通办 注意解决主体合法性问题

　　税收事项异地通办是互联网时代的新便民举措，益处多多，但在法律对异地通办管辖权尚无明确规定的情况下，需要注意征收主体是否合法问题。目前，各征收机关通过相互委托的形式开展工作比较符合法律本义，也有利于法定管辖税务机关的主体责任落实。

　　在“互联网+”时代，为了便利纳税人，越来越多的税务机关开展“让纳税人最多跑一次”改革，积极推进全市、全省税收事项异地通办，改变按照属地管辖权办理涉税业务的固有模式，建立“异地受理、异地办理”的纳税服务新模式。该举措深受纳税人欢迎，但也带来了征收主体合法性问题，需要税务机关妥善应对。

　　趋势：异地通办方便纳税人

　　一段时间以来，多地税务机关从便利纳税人角度出发，积极利用现代信息技术开展“让纳税人最多跑一次”改革，突破按照属地管辖权办税的框架，推进全市、全省税收事项异地通办，建立“异地受理、异地办理”的纳税服务新模式。

　　列入异地通办的税收服务事项，纳税人在办税服务厅窗口申请办理时，不受行政区域限制，可以向任一行政区域服务窗口的税务人员提出申请。对于不属于异地税务机关受理范围的事项，相关税务机关之间通过相互充分授权，实现材料异地受理、异地办理，方便税款征收。

　　以某市税务机关为例。该市于2018年5月实行房地产交易税收征收全市通办，涉及房地产交易过程中的通办业务以“异地受理、异地办理、异地缴款、属地入库”的方式呈现，纳税人可以根据自身需求，选择就近服务点办理。也就是说，纳税人在市本级办税服务厅可以办理全市各县的房地产交易业务，在县局办税服务厅可以办理该县和其他县的房地产交易业务。

　　让纳税人“少跑腿、少等待”是纳税服务的宗旨，税收事项异地通办实现异地就近办税，方便了纳税人，提高了行政效率，降低了行政成本，是纳税服务的发展方向。

　　问题：征收主体合法性待明确

　　税款征收是一种行政行为，征收过程还可细分为登记、认定、申报、缴纳、入库等一系列具体行为。税收事项异地通办作为一项纳税服务创新，在更加便利纳税人的同时，也会使同一税款征收过程中出现不同执法主体的不同具体行为。

　　由于现行的税收征管法中尚无有关税收异地通办的规定，依照税收法定原则和现行税收法律，每个税务机关有各自的征收管辖范围。实行异地通办后，势必会发生异地税务机关对管辖范围之外的房地产交易税款进行征收的行为，出现办理纳税的地点和税收法律规定的征管地域不同、办理纳税的税务机关和税款最终入库的税务机关不同的情形。

　　另外，在税收事项异地通办过程中，根据税收征管法等相关规定和税款征收的金税三期系统权限，税收文书只能以主管税务机关的名义出具。

　　显然，异地通办模式的跨管辖范围服务，带来了征收主体是否合法的问题。

　　思路：可从两个途径寻求化解

　　行政法上，无管辖权的行政机关通常通过“授权”或“委托”的方式获得管辖权。

　　“授权”和“委托”有所区别。“授权”是行政机关根据具体的法律规定所享有的权力，可以以自己的名义实施行政职能，以自己的名义对外承担法律责任。“委托”是行政机关以自己名义委托其他组织行使自己权力的行为，受托组织不可以以自己的名义行使行政职能，须以委托行政机关的名义行使行政职能，由委托行政机关对外承担法律责任。

　　税收事项异地通办是“互联网+税收”环境下的新便民举措，益处多多，值得大力推广，但现行税收法律、法规、规章对税收事项异地通办的管辖权尚无明确规定。在法律对税收异地通办的管辖权还未作出明确规定的情况下，各征收机关通过相互委托的形式开展工作比较符合法律本义，也有利于法定管辖税务机关的主体责任落实。

　　但委托形式存在使程序复杂化的问题，比如某地级市下辖7个税务分局，有关税务机关相互间至少需要签订42份委托书。如果全省通办，假设全省有100多个税务分局，相互间就需要签订1万多份委托书。

　　显然，最好还是尽快由立法部门修改税收法律，增加有关税收事项异地通办的规定，对各税务机关的征收管辖范围进行调整，减轻征收机关相互委托形式的繁杂度。

　　在还没有有关法律规定之前，税务机关内部职责的分工和转移可以先由上级税务机关进行规范。

　　那么，上级税务机关有关职责分工和转移的规范性文件能否改变税务机关的执法主体地位？如果改变，是否会和现行法律相冲突？

　　笔者认为，在目前法律对税务机关之间的分工与管辖不甚明确的情况下，税务机关的规范性文件对税务机关之间的分工与管辖进行进一步明确，只要不和上位法冲突，应当予以支持。

　　税务行政管辖可以分为区域管辖和事务管辖两大类，在主管税务机关的区域管辖不变的前提下，某些事务的管辖，如税收事项异地通办涉及的“异地受理、异地办理、异地缴款”等特殊事项管辖权，可以由上级税务机关的规范性文件予以改变，使得异地税务机关也可以行使主管税务机关的职责，直接予以办理。

　　特例：发生纳税争议时如何确定主体

　　税收事项异地通办业务很可能会出现纳税争议，届时该如何应对？

　　为了减少和解决好税收事项异地通办的纳税争议问题，在异地办理房地产交易业务等纳税业务时，如果纳税人对异地税务机关的处理有异议、情况复杂，税务机关可以参照交警违章处理流程，请纳税人回原主管税务机关核实并办理。如果纳税人对处理无异议、情形简单，由纳税人出具无异议承诺书后，直接在异地办理。

　　待未来技术条件许可时，对于有异议、情况复杂的涉税事项，可以让纳税人在异地办税服务厅，通过互联网络与原主管税务机关直接对话，达成一致后由异地税务机关办理。

　　涉及逾期申报和税收违法的处罚问题，如纳税人有异议，根据行政处罚法，可以由纳税人回注册所在地主管税务机关办理违法处罚业务。对于处罚无异议的，纳税人出具无异议承诺书后，可以在异地缴纳罚款。

　　如果在异地办理涉税事项时发生纳税争议，如何确定行政复议的被申请人和行政诉讼的被告？笔者认为可以区分两种情形进行确定：

　　一种情形是，办税服务厅只是受委托办理涉税事项，其与原主管税务机关在法律上属于委托与受委托的关系。根据行政复议法和行政诉讼法的有关规定，行政机关委托特定组织或个人实施具体行政行为，发生纳税争议，还是由委托人也就是原主管税务机关作为被申请人和被告。

　　另一种情形是，上级税务机关的规范性文件改变了主管税务机关之间的分工与管辖，明确了某些涉税事务的管辖，如异地通办涉及的“异地受理、异地办理、异地缴款”等事项，异地税务机关可以行使主管税务机关的职责，直接予以办理。在这种情况下，如果有关事项发生纳税争议，行政复议被申请人和行政诉讼的被告就是作出具体行政行为（即具体办理涉税事项）的异地税务机关。

　　需要强调的是，由于目前法律对有关事项尚无明确规定，以规范性文件方式改变有关分工与管辖是当前不得已而为之的举措，要严格依照法定程序制定，要经得起司法审查。

　　(作者：全国首批税务领军人才、浙江省衢州市财政局公职律师)