国家税务总局公告2021年第6号 国家税务总局关于发布《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》的公告

国家税务总局关于发布《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》的公告

国家税务总局公告2021年第6号    2021-3-31

　　为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步深化税收征管改革的意见》、国务院常务会有关部署，深入开展2021年“我为纳税人缴费人办实事暨便民办税春风行动”，推进税务领域“放管服”改革，更好服务市场主体，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则等法律法规，国家税务总局制定了《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》。对于首次发生清单中所列事项且危害后果轻微，在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正的期限内改正的，不予行政处罚。税务机关应当对当事人加强税法宣传和辅导。

　　现将《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》予以发布，自2021年4月1日起施行。

　　特此公告。

国家税务总局

2021年3月31日

税务行政处罚“首违不罚”事项清单

　　对于首次发生下列清单中所列事项且危害后果轻微，在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正的期限内改正的，不予行政处罚。

关于《国家税务总局关于发布<税务行政处罚“首违不罚”事项清单>的公告》的解读

　　为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步深化税收征管改革的意见》、国务院常务会有关部署，深入开展2021年“我为纳税人缴费人办实事暨便民办税春风行动”，推进税收领域“放管服”改革，更好服务市场主体，税务总局制发了《国家税务总局关于发布<税务行政处罚“首违不罚”事项清单>的公告》(以下简称《公告》)。现解读如下：

　　一、有关背景

　　长期以来，税务总局坚持在促进纳税人、扣缴义务人依法纳税，提高纳税人遵从度的同时，不断优化税务执法方式，有效运用说服教育、约谈提醒等非强制性的方式，既体现法律的刚性，又体现柔性执法的温度。

　　新修订的《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款规定，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。《税务行政处罚裁量权行使规则》(国家税务总局公告2016年第78号发布)第十一条规定，法律、法规、规章规定可以给予行政处罚，当事人首次违反且情节轻微，并在税务机关发现前主动改正的或者在税务机关责令限期改正的期限内改正的，不予行政处罚。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。

　　根据上述规定，结合各地、各级税务机关探索推行税务行政处罚“首违不罚”的实践，税务总局制发了《公告》。税务机关在严格执法的基础上，在法律、行政法规规定的范围内，对首次发生清单中所列事项、危害后果轻微的纳税人、扣缴义务人，给予及时纠正税收违法行为的机会。上述纳税人、扣缴义务人在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正的期限内改正的，不予行政处罚。如果纳税人、扣缴义务人再次发生清单中所列税收违法行为，税务机关将严格依照法律、行政法规等的规定，给予相应的税务行政处罚。

　　二、主要内容

　　《公告》明确了适用税务行政处罚“首违不罚”必须同时满足下列三个条件：一是纳税人、扣缴义务人首次发生清单中所列事项，二是危害后果轻微，三是在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正的期限内改正。

　　清单列举了适用“首违不罚”的事项，共计10项，兼顾了资料报送、纳税申报和票证管理等多类型轻微税收违法行为。税务机关对发生清单所列事项，且符合公告规定条件的纳税人、扣缴义务人适用“首违不罚”。对适用“首违不罚”的纳税人、扣缴义务人，税务机关应当以适当方式加强税法宣传和辅导。

　　三、施行时间

　　《公告》自2021年4月1日起施行。

五个要点读懂税务行政处罚“首违不罚”

　　2021年3月31日，国家税务总局发布了《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》(国家税务总局公告2021年第6号)，对纳税人首次发生清单中列举的“纳税人未按照税收征收管理法及实施细则等有关规定将其全部银行账号向税务机关报送”等十种违法事项且危害后果轻微，在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正的期限内改正的，不予行政处罚。

　　“首违不罚”顾名思义就是第一次发生违法行为且危害后果轻微并及时改正的，有权行政机关可以决定对其不予行政处罚，行政相对人再次发生违法行为时，就需要依法处罚。结合税务行政执法，税务行政处罚“首违不罚”，就是税务机关在严格执法的基础上，在法律、行政法规规定的范围内，对首次发生清单中所列事项、危害后果轻微的纳税人、扣缴义务人，给予及时纠正税收违法行为的机会。上述纳税人、扣缴义务人在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正的期限内改正的，不予行政处罚。如果纳税人、扣缴义务人再次发生清单中所列税收违法行为，税务机关将严格依照法律、行政法规等的规定，给予相应的税务行政处罚。

　　凡人认为税务机关、税务人员理解和执行好”首违不罚“需要关注五个要点：

　　要点一：税务行政处罚“首违不罚”的法律依据

　　涉税违法行为“首违不罚”，不是一个新鲜事。

　　早在国家税务总局发布《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》(国家税务总局公告2021年第6号)前的2016年，国家税务总局就印发了《税务行政处罚裁量权行使规则》(国家税务总局公告2016年第78号)就规定“法律、法规、规章规定可以给予行政处罚，当事人首次违反且情节轻微，并在税务机关发现前主动改正的或者在税务机关责令限期改正的期限内改正的，不予行政处罚”。

　　2019年11月，国家税务总局印发《关于支持和服务长江三角洲区域一体化发展措施的通知》(税总函〔2019〕356号)，决定在沪苏浙皖甬推出以下一体化征管服务措施，其中包括“制定长三角区域‘首违不罚’清单。对纳税人首次发生的情节轻微，能够及时纠正，未造成危害后果的部分违法行为，依法免予处罚。实施“首违不罚”事项快速办理，探索推进简易处罚网上办理”。

　　2020年6月，沪苏浙皖甬三省两市发布《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》(国家税务总局上海市税务局公告2020年第5号印发)，列举了“纳税人未按照规定设置、保管账簿或者保管记账凭证和有关资料”等18项实行首违不罚的清单，并明确规定“对清单中列举的税务违法行为，当事人在一年内首次违反且情节轻微，能够及时纠正，未造成危害后果的，依法不予行政处罚”。

　　2021年1月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过的《行政处罚法》在第三十三条第一款增加了首违不罚的条款，规定“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”，给“首违不罚”提供了法律依据。

　　2021年2月11日，国家税务总局印发《关于开展2021年“我为纳税人缴费人办实事暨便民办税春风行动”的意见》(税总发〔2021〕14号)，其中提出“推广‘首违不罚’清单制度，制定并发布全国统一的‘首违不罚’清单。纳税人因申报信息填写错误造成年度汇算多退或少缴税款，纳税人主动或经税务机关提醒后及时改正的，可以按照“首违不罚”原则不予处罚”。

　　要点二：“首违不罚”违法行为需要同时具备的三个条件

　　从《行政处罚法》《税务行政处罚裁量权行使规则》《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》等法律法规可以看出，“首违不罚”的违法行为需要同时具备三个条件：

　　(一)违法行为是法律法规明确规定“可处罚”行为，不是“应处罚”或“并处罚”行为

　　税务违法行为如何处罚，主要依据税收征收管理法及实施细则“法律责任”章节。可以首违不罚的违法行为，在《税收征收管理法》中应当是明确规定“可处罚”的行为，而不是不是“应处罚”或“并处罚”行为。《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》列举的行为，都是如此。如：《税收征收管理法》第六十条规定，纳税人有未按照规定设置、保管帐簿或者保管记帐凭证和有关资料等行为的,由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款;情节严重的，处二千元以上一万元以下的罚款。

　　(二)违法行为首次发生且危害后果轻微

　　“首违”是指当事人的违法行为首次发生。“危害后果轻微”是指当事人的违法行为带来的危害情况很轻微，判定危害后果是否轻微，一般需要从三个角度进行综合判定。

　　一是从行为形式上看，违法行为简单、单一，一般没有同时违反多项法律法规，不是复杂的违法行为;

　　二是从主观过错程度上看，当事人发生违法行为不是故意的行为，而是因为从未经历过或是很长时间没有经历过，对法律法规不甚了解而发生的行为。

　　三是从危害程度上看，违法行为带来的危害后果无论是影响面、影响力都比较小，违法行为易于纠正，没有造成较大损失，不会产生较大的社会影响。如纳税人首次发生未按规定办理纳税申报行为，可能只是因为不了解税法的申报规定造成的，仅仅只是违反依法申报一项法律规定，且只对纳税人自己产生危害后果，补办申报后也不会对国家税款产生危害，所以可以“首违不罚”。

　　(三)在行政机关发现前主动改正的或者在行政机关责令限期改正的期限内改正

　　“首违不罚”的违法行为不仅仅具有典型的过失性，还需要当事人能够及时认知自己的行为违法并主动予以纠正。主动纠正违法行为是“首违不罚”的必要条件，当事人认识到行为违法但拒不改正的，就不再满足“危害后果轻微”的条件，带有强烈的主观故意性，不仅不能“不罚”，更是应当依法予以处罚。当事人的纠正违法行为，可以是自行发现并纠正，也可以在收到行政机关责令改正通知后，在规定的期限内纠正。

　　要点三：确定“首违”需要关注处罚查询期限

　　行政违法行为是否“首违”，需要通过查询当事人以前是否有过相同违法行为来确定。查询以前是否有过违法行为，就涉及到查询期限的问题。在执法实务中，一般有三种情形：一是从当事人成立(或出生)时开始查询，二是按照一定的期限从违法行为发生时向前查询;三是直接设定按年查询确定。

　　(一)从当事人成立(或出生)时开始查询

　　即是对当事人从成立(自然人是出生)到违法行为发生时的期限内是否存在同类违法行为进行查询，包括已处罚或未处罚。除当事人是近期成立的单位外，其他情形下都难以做到对当事人从成立(或出生)到违法行为发生的“生命周期”内违法情况进行遍历查询，查询需要耗费的时间、精力都很大。

　　(二)从违法行为发生时向前查询一定期限

　　即是从当事人违法行为发生时间为起点，向前追查一定年限内是否存在同类违法行为进行查询，包括已处罚或未处罚。这种查询方式经济实用，既能充分利用行政机关(如税务机关)信息化管理优势，能够高效率低成本快速查询，又能很好体现执法的严肃性，对一定期限内当事人重复同类违法行为进行处罚，有利于行政遵从。

　　对行政相对人的违法行为进行行政处罚，有着执法有效期间的规定，即违法行为超过一定期限就不予行政处罚。执法有效期限一般是两年，特殊情况下为五年。对于税务行政执法来说，执法有效期限固定为五年，即纳税人违法行为五年内未被发现的，即不予行政处罚。新《行政处罚法》第三十六条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。《税收征收管理法》第八十六条规定：违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在五年内未被发现的，不再给予行政处罚。当事人的违法行为，行政机关超出执法有限期发现的，可以要求当事人纠正，但是不再给予行政处罚。

　　按照一定期限向前查询确定“首违”的方式中，需要兼顾行政处罚执法有效期限规定。即对当事人超过执法有效期限的违法行为，无论是否处罚，都排除在“首违”查询的范围之外。简单地说，就是将超出执法有效期限的违法行为确定为非违法行为，然后再查询有效期内的违法行为。

　　(三)直接按年查询确定

　　即是直接以每个公历年度(每年的1月1日到12月31日)为查询期限，从当事人违法行为发生之日起，在同一公历年度内以前日期内是否存在同类违法行为进行查询，包括已处罚或未处罚。这种查询确定“首违”的方式最简单易行，但由于间隔时间较短，当事人违法成本较低，容易对行政遵从产生负面效应。《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》就是采取直接按年查询确定“首违”的方式，规定：对清单中列举的税务违法行为，当事人在一年内首次违反且情节轻微，能够及时纠正，未造成危害后果的，依法不予行政处罚。

　　要点四：“首违不罚”需要按违法行为分别确定

　　当事人存在违法行为确定是否“首违不罚”时，查询是否“首违”，是按照以前否存在违法行为，还是按照是否存在同类违法行为来确定?我们看一个税务行政处罚“首违不罚”的案例。

　　【案例】纳税人A在2021年4月未按规定期限办理纳税申报，税务机关依法对其“首违不罚”。纳税人A在2021年5月新开设了一个银行结算账户，但未按规定向税务机关报告，税务机关发现后对其责令限期改正拟给予处罚。

　　【问题】纳税人未按规定报告账户的违法行为能不能“首违不罚”?

　　纳税人未按规定报告账户的违法行为能不能“首违不罚”有两种观点，一种认为纳税人在2021年4月已经“首违不罚”，此次不再是“首违”，应当予以处罚。一种认为2021年4月有的“首违不罚”是未申报的违法行为，而2021年5月是未报告账户违法行为，不是同类的违法行为，就未报告账户的违法来说，纳税人是第一次发生，因些是“首违”，可以“首违不罚”。

　　凡人同意第二种观点。“首违不罚”是一种柔性执法，案例中，税务机关行政处罚“首违不罚”，旨在对纳税人因不知情或是过失造成的轻微违法行为，给予一次救济和教育的机会，以达到教育与惩戒相结合的目的。纳税人税务违法的情形很多，每一种违法都可能存在不知情或是过失的因素，在税务行政处罚“首违不罚”的清单中，也列示了多种不同的违法行为。因此，判定是否“首违”是需要查询以前期间是否存在同类的税务违法行为，而不是简单地按照是否存在处罚或是是否享受过“首违不罚”而确定。

　　要点五：其他没有危害后果或是后果轻微的违法也可“不罚”

　　在《行政处罚法》中，不罚就是不予行政处罚或是免予行政处罚，也是一种行政处罚形式。新《行政处罚法》第三十三条不仅规定了“首违不罚”，还规定了“轻微免罚”“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。《税务行政处罚裁量权行使规则》也同时规定，当事人违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的;不满十四周岁的人有违法行为的;精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的;其他法律规定不予行政处罚的，不予行政处罚。

　　来源：凡人小站  作者：李欣

税务“首违不罚”若干问题解析

　　“首违不罚”中“首违”怎么认定

　　作者：冯炎钧，作者单位：国家税务总局湘乡市税务局

　　税务执法领域推广“首违不罚”制度是创新优化税务执法方式的重要举措，是进一步优化税收营商环境的迫切需要，是构建和谐税收征纳关系的重要途径，具有重要现实意义。笔者认为，在税务执法领域推广“首违不罚”清单制度，需要完善相关配套措施。

　　完善对税务行政处罚的考核。重点考核税务行政处罚的质量高低，包括处罚程序、文书使用等。

　　加强对税收执法痕迹的管理。严格落实税务执法全过程记录制度，对“首违不罚”案件的启动、调查取证、审核决定、送达执行、不予处罚、整改落实全过程进行记录并系统归档保存，做到全过程留痕管理，确保有据可查。

　　实施“首违不罚”告知承诺制度。“首违不罚”的纳税人要签订承诺书，确保按照税务机关要求，如期整改到位。

　　建立监督指导制度。建立健全税务行政处罚电子台账和税务行政处罚信息共享制度，准确、及时掌握纳税人、扣缴义务人受处罚情况。建立“首违不罚”案例指导制度，上级税务机关以具体案例形式分类指导基层税务机关实施“首违不罚”，统一法律适用，规范自由裁量权行使，确保“首违不罚”清单制度正确推广实施。

　　另外，税务执法领域“首违不罚”清单内容是动态可调整的。随着税收征管法等法规的修订，应根据推广情况，研究确定进一步扩大、调整“首违不罚”清单范围。

　　“首违不罚”须把握三个基本前提

　　作者：鲁建春，作者单位：国家税务总局盐山县税务局

　　国家税务总局推行全国统一的“首违不罚”清单制度，找准了处罚与教育的契合点，增进了税收执法优化与统一，对于规范税务行政执法行为，保证执法行为的公平和公正，具有非常重要的现实意义。笔者认为，在实践中，税务行政处罚“首违不罚”须把握三个基本前提。

　　税务行政处罚“首违不罚”是对于首次发生清单中所列事项且危害后果轻微，在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正的期限内改正的，不予行政处罚。此次公布的“首违不罚”事项清单一共有10项内容，主要包括：纳税人未按照税收征管法及实施细则等有关规定将其全部银行账号向税务机关报送;纳税人未按照税收征管法及实施细则等有关规定设置、保管账簿或者保管记账凭证和有关资料;纳税人未按照税收征管法及实施细则等有关规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料;纳税人使用税控装置开具发票，未按照税收征管法及实施细则、发票管理办法等有关规定的期限向主管税务机关报送开具发票的数据且没有违法所得等。

　　清单所列出的问题，都是与市场主体日常办税息息相关、高频发生的事项。一些企业和个人首次纳税违法行为的产生原因很多，有的可能对业务不熟悉或者对税收法律法规等不了解;有的是因为一时疏忽或者是不清楚情况造成的，并非有意违法。这些情况在中小型企业、个体工商户，特别是新办企业中较为多见，为经营者无形中增加了风险和困难。

　　“首违不罚”涉税事项清单制度，不仅给了第一次在纳税方面轻微犯错的企业一个宝贵的整改机会，而且是对企业的一次提醒，敦促其在限定时间内积极主动改正或消除违法状态，防止再次犯错。“首违不罚”制度在于让犯错方记取教训，使税收执法方式更加科学优化，使市场主体不至于因为一次轻微的无心之过留下处罚记录。

　　因此，在税收实务中，对于“首违不罚”的适用，必须把握好三个基本前提：一是首次发生;二是危害后果轻微;三是在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期内改正。

　　实践中，“首违不罚”还需要注意两个方面。

　　一是严格区分“首违不罚”范畴。推广税务行政处罚“首违不罚”清单制度，其目的体现在两个方面：为了推动税务执法部门和企业共同从快从简解决问题，降低执法成本，提升执法效率，促进税法遵从;为了更好地服务纳税人，让执法方式更适应市场变化、更好地优化营商环境。但是，这不意味着只要是“首违”，就一定不处罚。如果不加区分地对企业违反税法行为免予处罚，会导致一些主动违法、恶意违法行为逍遥法外，是对营商环境的破坏，也是对自觉守法企业的不公。因此，实际工作中，税务机关一定要做好是否属于“首违不罚”范畴的区分工作。

　　二是“首违不罚”需严格执行裁量基准制度。“首违不罚”涉税事项清单在具体执行中如何界定，如何区别对待，如何才能真正做到公平公正，需要做好更多具体细致的工作，把区分的标准定得更细、要求说得更明，避免基层在执法过程中自由裁量权过大。要强化“首违不罚”清单和裁量基准的配套实施，压缩执法人员自由裁量的空间，防止执法人员滥用自由裁量权而使“首违不罚”产生负面效应，避免自作主张、擅用“首违不罚”酿成执法风险。

　　“首违不罚”该适用哪种程序

　　作者：胡宏，作者单位：国家税务总局黄山市税务局

　　从4月1日开始施行的《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》，主要包括未按期办理纳税申报、未按规定取得发票、未按规定设置账簿等常见的10项税收违法行为，并且规定了不予行政处罚必须满足的条件，然而在具体适用程序问题上出现两种不同的观点：一种认为应适用简易程序快速处理，另一种认为应适用普通程序办理。

　　认为应适用简易程序快速处理的，其理由主要有：一是提高案件办理效率，“首违不罚”所列清单的违法事项本身大多事实清楚、情节轻微，无须启动立案、调查等一系列程序，适用简易程序可以当场作出不予行政处罚决定的，填写预定格式、编有号码的决定书即可，有效降低行政成本;二是有利于增加纳税人的获得感，“首违不罚”是推进税收领域“放管服”改革，更好地服务市场主体的重要措施，当场办结处罚事项降低了纳税人的处罚时间成本，有利于纳税人进一步办理其他涉税事项;三是减少执法风险，简易程序相较于普通程序涉及环节少，流程控制简单，执法风险点相应减少。

　　认为“首违不罚”应适用普通程序的，其理由是：新行政处罚法第三十三条明确了“首违不罚”的原因，即“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”行政处罚适用的程序主要是简易程序和普通程序，行政处罚法采用非此即彼的规则确定适用的程序。根据新行政处罚法第五十一条、第五十四条的规定，除“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定”外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据;必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。因此，“首违不罚”应适用普通程序。

　　笔者认为，“首违不罚”中的违法行为是否轻微不需要过度深入调查取证即可证明，及时改正也容易做到，建议对行政处罚法第三十三条作出补充性解释，即“首违不罚”可适用简易程序快速处理。目前，作为税务部门来说，可以在现有法律规范框架下，制定“首违不罚”事项办理指引，明确案件办理流程环节以及时限、列清所需资料、制定文书模板，依法快速办理。

　　推广“首违不罚”需完善相关配套措施

　　作者：胡传权，作者单位：国家税务总局十堰市税务局

　　税务执法领域推广“首违不罚”制度是创新优化税务执法方式的重要举措，是进一步优化税收营商环境的迫切需要，是构建和谐税收征纳关系的重要途径，具有重要现实意义。笔者认为，在税务执法领域推广“首违不罚”清单制度，需要完善相关配套措施。

　　完善对税务行政处罚的考核。重点考核税务行政处罚的质量高低，包括处罚程序、文书使用等。

　　加强对税收执法痕迹的管理。严格落实税务执法全过程记录制度，对“首违不罚”案件的启动、调查取证、审核决定、送达执行、不予处罚、整改落实全过程进行记录并系统归档保存，做到全过程留痕管理，确保有据可查。

　　实施“首违不罚”告知承诺制度。“首违不罚”的纳税人要签订承诺书，确保按照税务机关要求，如期整改到位。

　　建立监督指导制度。建立健全税务行政处罚电子台账和税务行政处罚信息共享制度，准确、及时掌握纳税人、扣缴义务人受处罚情况。建立“首违不罚”案例指导制度，上级税务机关以具体案例形式分类指导基层税务机关实施“首违不罚”，统一法律适用，规范自由裁量权行使，确保“首违不罚”清单制度正确推广实施。

　　另外，税务执法领域“首违不罚”清单内容是动态可调整的。随着税收征管法等法规的修订，应根据推广情况，研究确定进一步扩大、调整“首违不罚”清单范围。

　　本文来源于：中国税务报