万亿PPP基金撬动社会资本 税收优惠政策将公布

首个国家级PPP基金迎来最大一单集中签约。

12月初，财政部牵头成立的中国PPP基金与内蒙古、吉林、江苏、河南、海南、贵州、陕西、湖南、宁夏9省区签署合作设立省级PPP基金协议，基金总规模437亿元，共有164个PPP项目。

按照协议，中国PPP基金出资385亿元，9省区政府共出资52亿元，将撬动5900亿元的社会资本投资上述项目。

随着国家级PPP基金发力，今年以来地方的PPP基金筹建亦“如火如荼”，总规模已接近1万亿元。万亿规模的PPP引导基金也将发挥杠杆作用，加速推动各地PPP投资。

2016年11月30日，财政部PPP项目库入库项目10685个，投资额12.7万亿元，无疑是中国一大体量的经济事件。但在实际操作中，民间资本参与PPP不积极、签约率低等问题，也需要在顶层制度、法律法规完善等问题上进一步完善。《中国经营报》记者获悉，目前PPP立法正在推进中，随后也将公布PPP税收优惠政策。

政府基金增信PPP引资

据财政部信息，中国PPP基金自7月正式运营以来，累计签约金额已达到517亿元。

注册资本1800亿元的中国PPP基金，成立于2016年3月4日，是由财政部联合建设银行、邮储银行、农业银行、中国银行、光大集团、交通银行、工商银行、中信集团、全国社会保障基金理事会、中国人寿共同发起设立。

中国PPP基金董事长周成跃表示，基金投资规模一般占项目总投资的5%到6%，主要起到“增信”作用，带动其他社会资本跟进。

以签约的海南省的子基金为例，其名称为“中政企海南省环境清洁发展基金”，基金规模为45.02亿元。中国PPP基金投资40亿元，海南省政府出资5亿元，基金管理公司认缴0.02亿元。这一基金将专门用于该省的重点PPP项目建设。

随着国家级PPP基金发力，近期各地的PPP引导基金也呈现出加速之势。

“在当前经济下行持续压力较大、供给侧结构改革的背景下，推广PPP模式尤为迫切和重要。”12月1日，陕西省副省长庄长兴在西安举行的“中国式PPP高峰论坛”上表示，截至今年10月底，陕西省PPP入库项目共有996个，总投资近9300亿元。但陕西的PPP建设与东部仍有差距，后期将深度挖掘大项目，加强政策引导力度。

而在12月2日的签约中，陕西省签约项目达到28个，项目数额居于首位。

“我们有土地、有政策，就是缺乏资金。”陕西一家开发区人士告诉记者，随着城投公司的政府融资功能被剥离，地方政府为大项目寻求新的融资渠道更为迫切，引入省级和市级背景的PPP基金，更有利于发挥杠杆作用，吸引更多的社会资本参与。

记者了解到，由陕西省财政设立的“陕西省PPP融资支持基金”还在筹建中，但是一些地级市的PPP基金已经启动。

11月18日，渭南市政府签约15只基金。其中，首期规模为50亿元的“渭南市PPP支持与合作发展基金”由渭南城市投资集团和浦发银行发起，投资于省市级PPP项目。

另外，该市还设立了“渭南市PPP项目财政引导基金”，由渭南市财政局与深圳前海吉星全创投资有限公司发起，首期规模30亿元，主要投资PPP项目。

而就在不久前，由陕西金控集团和铜川市财政局、铜川市开发投资公司发起的铜川市财经发展基金成立，下设84亿元的基础设施建设与PPP基金和24亿元的铜川市产业发展基金。该子母基金由陕西金融控股集团下属的资产管理公司进行基金管理。

根据清科研究中心的数据，现在中央和地方的PPP引导基金总规模接近1万亿元。

民资参与PPP困境待解

随着PPP引导基金的参与，有助于打破社会资本踌躇不前的局面。但由于PPP本身具有的存续期限长、风险大、收益低等特点，民间资本参与PPP积极性并不高。

在现实的PPP操作中，国有企业参与度远高于民间资本。

一个例子是，财政部第三批已签约的PPP示范项目中，完成签约的198个项目投资额为3733亿元。其中民企参与的项目，仅占到已签约项目投资额的三分之一。

这一背景是，今年来民间资本投资普遍低迷。

中国国际经济交流中心副理事长、中共中央政策研究室原副主任郑新立表示，民间投资是经济增长活力的标志，但是当前的投资结构却呈现出国有资本投资增速高，民间投资低的不合理局面，六七月国有资本增速20%，民间投资出现负增长，8月回升至2%，仍非常低迷。

而对于主推PPP模式的地方政府而言，在社会资本的选择上，融资能力强、信用度高的国企也似乎更受青睐。

“‘十二五’期间陕西有两条高速公路由民营企业建设，但是结果不是很理想，最终都没有按计划通车，成为全省高速公路的短板。”在12月1日的论坛上，陕西省交通厅一位官员直言，交通建设项目具有投资大、回报周期长的特点，尽管一些民营企业具有投资的实力和意愿，但是随着项目的推进，民营企业的资金、技术、管理等方面很难保障，因此“十三五”期间全省的主要高速PPP项目，仍将主要选择和大型国有企业合作。

“社会上普遍认为民企参与PPP很困难，但实际情况仍是有一定出入的。” 国家发改委投资司副司长韩志峰表示，国家发改委1020个PPP项目公示候选人中，投资总额为1.73亿元。其中，民营企业牵头或单独中标的项目为561个，占比55%，国企占比459个，占比45%。

但韩志峰也指出，在总的投资规模上，民营企业的确占比少，规模较大的PPP项目仍由国企占主要地位。

“合理的投资回报机制对于吸引社会资本至关重要，所以政府在制定PPP项目时不应‘贪大’。”他表示。

据了解，发改委PPP项目库已签约落地的PPP项目上， 10亿元以下的PPP项目占到了73%，10亿元以上的只占2%。另外从行业上看，落地的项目主要集中在污水垃圾、供水供热、城市燃气三大领域，占比超过60%。而这些项目都有着具有稳定的回报机制，项目能够产生现金流的共同特点。

对于如何吸引民间投资参与PPP项目，韩志峰提到，可以在PPP项目中推动混合所有制、鼓励民营企业组建联合体共同参与。此外，还可以把分散的民间资金通过设立基金的形式集中起来，以股权投资等方式投入到PPP项目中。

“目前发改委正在研究设立PPP专项企业债券。”他表示。

PPP税收优惠政策将公布

“今年实施房地产调控以来，稳增长的压力是非常大的。”民生证券副总裁、研究院院长管清友表示，根据测算，为了保证 6.5%的增速，基础建设投资需要15.6万亿元，增速为18.87%。所以，带动经济增长仍将主要依靠基础设施建设，PPP项目投资则是一个重要的着力点。

在济邦咨询董事长张燎看来，现在PPP操作中还存在一些问题，比如地方政府企图用PPP模式解决全部或主要的基建融资需求，导致PPP实施比例过高。同时，重建设轻运营，忽视公共产品全生命期成本管理。另外，一些地方政府为了绕过PPP规范程序而发明的“变通方法”，比如按照采购服务方式进行大量项目包装和融资，为地方债务留下新的隐患。

张燎表示，这些运作失范的根源，就在于PPP顶层制度的缺失，建立尽快完善PPP顶层设计。

据了解，对于PPP的顶层设计，国家发改委、财政部将“分工不分职”，共同推进相关公共政策的制定。

财政部PPP中心主任焦小平指出，财政部已经将相关立法研究成果提交给国务院法制办，未来国务院将采取先出台PPP领域的条例，再出台PPP领域法律的路径，来完善PPP法规体系。

记者也从相关人士处获悉，由财政部主导的PPP全国运作标准和透明度管理、PPP税收优惠政策两个文件即将公布。

此前，财政部下发了《关于支持政府和社会资本合作(PPP)模式的税收优惠政策的建议》的意见征求稿，建议对于PPP项目主要是两个环节免税：免除PPP项目在项目公司成立阶段发生的有关资产转移所涉及的税收，免除PPP项目执行到期后发生的有关资产转移所涉及的税收。

根据国务院发展研究中心近期一份显示，现在PPP项目存在难以享受现行的土地使用税、房产税、契税等优惠政策、针对公共服务的税收优惠对象难以涵盖全部PPP实施范围、对公共服务等企业所得税的优惠期限较短，难以满足PPP项目期限长的问题。该报告建议，探索建立与PPP发展需要相适应的税收优惠政策体系。