税制改革须以分税制为基点

发端于上世纪八十年代以来的财政包干体制，虽曾发挥过积极作用，但随着市场在资源配置中的作用不断扩大，弊端凸显。不仅税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；而且，国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力。

为从根本上解决这些陈年旧疾，提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，1994年，分税制大幕拉开。

分税制之下，根据事权与财权相结合原则，税种被统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并以此建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管。国税与地税分立格局自此形成，二十余年未曾改变。

国税与地税分设对中央和地方积极性的调动确实起到了关键性作用。典型例证便是，两个比重迅速得以提高，即便历经世界性金融危机，中国财政收入依然快速增长。

正是中央掌握了足够的财政资金，才有可能借助转移支付实现对民族地区、经济欠发达地区的财力驰援；也正因为财政资金的有力保障，近十年一系列重点领域、重点项目、重大民生工程等都得到快速发展和大力支持。

对于地方而言，为寻求地方财政收入，土地财政不约而同诞生于全国各地。尽管土地财政带来了当前过高的房价、征地过程中农民利益的受损，甚至还可能诱发巨大的财政风险和金融风险等负面效应，但它对缓解地方财政资金短缺、加快我国城市化进程等的作用不容小觑。

随着经济增长速度的放缓，税收增长潜力渐小，国税与地税两套征管机构并立而行存在的诸多顽疾逐渐进入国人视线，成为舆论的焦点。

“职责不够清晰、执法不够统一、办税不够便利、管理不够科学、组织不够完善、环境不够优化等”的问题必须正视。因为此类问题的存在，不仅使得两套机构执法不协调、抢夺税源与征管真空并存，而且导致纳税人重复征税、不断奔走于国税与地税之间，徒增纳税成本。久而久之，税法遵从度和纳税人满意度必然下降，税收法治意识势必难以提高。征纳双方矛盾成为税收征管的一个突出现象，直接阻却了和谐税收关系的构筑。

正因如此，社会各界关于国税与地税合并的呼声和建议，由来已久。也曾出现人大代表、政协委员在两会上专门提及国税与地税机构合并。

2015年12月24日，中办、国办印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称《方案》）正式向社会公布。《方案》明确回答：在坚持国税、地税机构分设的基础上，对现行征管体制进行完善。

一定程度上，分设国税和地税既是分税制的重要内容，又是分税制得以落地的重要手段和实施工具。正是国税与地税的分设，才使得税种划分方案得以贯彻实施。税种划分方案的实施，又进一步确保了中央与地方收入划分的规则得以明定，并固化为一种对中央与地方均有约束力的至上规则。

正如国家税务总局局长王军所言：分税制财政管理体制是国税、地税机构分设的基础，分税制基础没有改变，机构分设也宜继续坚持。目前存在的一些问题是可以在现行体制框架内，通过进一步加强合作等改革举措来加以解决的。况且，机构分设还有利于调动中央和地方两个积极性。一言以蔽之，国地税征管体制不管作何改革，不能忘却其分税制基础。