亟须进一步发挥个人所得税的积极作用

　　自１９９４年分税制改革以来，我国个人所得税筹集收入和调节收入分配的功能不断显现。从１９９５年到２０１４年，我国个人所得税收入从１３１．３亿元增长到７３７６．６亿元，个人所得税已成长为继增值税、营业税、消费税、企业所得税后的主力税种。２０１１年修订的《个人所得税法》把工资薪金性收入的扣除额提高到月收入３５００元，进一步突出了其调节收入分配的功能。即便如此，个人所得税的功能发挥仍很不充分。２０１２年，我国城镇居民中最高收入家庭与最低收入家庭人均总收入之比为７．５９∶１，甚至低于两者可支配收入之比７．７７∶１。个人所得税收入调节功能之缺位由此可见一斑。当前，我国经济运行已经步入“新常态”，无论是扩大内需、加快转变发展方式；还是推动共享发展成果，实现社会公平正义，都需要进一步发挥个人所得税的积极作用。

　　推进个人所得税改革，需要把握如下几点：

　　理性看待个人所得税在我国现阶段调节收入分配的作用。个人所得税能够在多大程度上优化收入分配结构，既取决于个人所得税的制度设计，也取决于特定的税制结构和宏观收入分配格局。作为社会主义国家，中国经济拥有一系列鲜明特征：一是拥有庞大的国有经济，居民很少从国有资本经营收益中获得直接好处（如个人购买力的增加等），并且很少从国有资本的市场估值增长中获得直接好处；二是我国税制以流转税为主体，２０１４年，所得税收入占全国税收收入的比重只有１／４强，占政府一般预算收入的比重只有１／５强；三是在所得税收入中个人所得税仅占２３％。这就决定了如下事实：如果税制结构和宏观分配结构不作大的调整，仅靠个人所得税改革来显著改善收入分配结构是不现实的。现实的选择是：把个人所得税改革与建立完善国有资本经营预算、完善社会保障制度以及完善初次分配制度结合起来，以托底低收入群体生活水平为重点，通过渐进的、全面的改革，逐步形成合意的收入分配结构。

　　个人所得税改革的目标是加大对高收入群体的调节力度。和同等发展水平国家相比，我国的宏观税负已经不低。在此背景下，如果把改革目标确定为加快建立以所得税为主体的税收制度，那么不仅需要把中等收入人群纳入征收范围，而且需要显著提高个人所得税的边际税率；不仅要有个人所得税改革的方案设计，而且还要有相应的减税措施相配套。这样的改革思路操作起来难度极大，并且容易招致社会公众的强烈反弹。现实的选择是把改革目标放到加大对高收入群体的调节力度上。通过加强对高收入群体经营性收入、资产性收入的征管，堵塞税收流失；通过加强对高收入群体转移性支付的税收征管，堵塞遗产税、赠与税缺失造成的征管漏洞。至于推动建立以所得税为主体的税制结构的改革目标，则可以通过把更多居民逐步纳入纳税人范围的办法（使免征额的增长幅度明显低于居民收入的增长幅度），同时配以流转税的择机减免，循序渐进予以解决。

　　个人所得税的制度设计应进一步体现公平性。应借鉴国际经验，实行以家庭为单位的个人所得税制度。个人所得税的计税依据应该是家庭收入，在核定家庭成员人数、抚养义务的基础上，确定适用边际税率和免征额。这样做，不仅可以使个人所得税更加公平，而且有助于充分发挥家庭在建设和谐社会中的积极作用，有助于更好地应对今后老龄化和老年贫困的严峻挑战。

　　建立退税机制，加快税收征管从“代扣代缴”向“自行申报”模式转型。与以家庭收入为基础的个人所得税制度相对应的，是基于收入申报的“综合征收”管理模式。自上世纪９０年代中期，我国就开始推动建立“综合与分类相结合”的个人所得税征管模式。２０年过去了，改革进展并不顺利。目前个人所得税征管仍以“分类计征”为主导。究其原因，一是当前纳税人申报收入的积极性非常低，漏报、瞒报收入现象十分严重；二是对漏报、不据实申报收入的行为处罚力度偏轻。加快个人所得税征收管理模式的转型，关键是要遵照“严扣宽征”的原则建立“退税机制”：首先，税法要明确所有人都是纳税义务人，所有纳税人都有据实申报收入的义务；其次，建立预扣税款制度，根据对纳税人收入的评估，预扣其应缴税款；再次，根据纳税人申报的实际收入，退还税收机关多扣的税款；最后，保证预扣税款高于实际应纳税额，使纳税人可以从主动申报中得到实际的物质利益。这样，就可以把纳税人主动申报收入的积极性极大地调动起来。在此基础上，如果税务机关主动完善税收服务、加强税源监控、严格税收执法，建立税收征管新模式的步伐必将明显加快。

　　加强信息交换与分享、提高征管效率。全面掌握个人收入状况，是加强个人所得税征收的重要基础和前提。鉴于居民收入来源的多样化，有必要切实加强税务机关之间、税务机关与工商管理、银行、证券及不动产登记机构之间的信息交流与共享。正在修订的《税收征管法》对此已做出相关规定。但要把上述有关规定落到实处，还有大量的工作要做；同时，要把上述信息的价值充分发掘出来，税务机关也有大量的工作要做。

　　（作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部）