虚开、骗税与正常出口退税应这样分清处理

　　8月份以来，国家税务总局在官方网站对于十三届全国人大三次会议提出的各项建议、提案陆续进行答复。其中，对于第3020号建议的答复引发众多关注。第3020号建议是针对出口退税管理中存在的不足与问题所提出，国家税务总局对该建议分点进行了答复。人大建议对出口退税管理中问题的解决具有积极意义，而税总答复则表明了政策方向，同时对骗税、虚开有关问题的处理也进行了明确。本文对人大建议与税总答复中与退税、骗税、虚开的相关问题进行分析并提出看法与建议。

　　1、建议：分清责任界限打击出口骗税以及对真实经营业务应办理出口退税

　　答复：根据《国家税务总局关于纳税人虚开增值税专用发票征补税款问题的公告》(2012年第33号)的规定，出口企业取得虚开的增值税专用发票，不得作为增值税合法有效的扣税凭证抵扣其进项税额。根据《财政部 国家税务总局关于出口货物劳务增值税和消费税政策的通知》(财税〔2012〕39号)第七条规定，出口企业或其他单位增值税退(免)税凭证有伪造或内容不实的货物，不适用出口退(免)税政策，而是适用增值税征税政策。该规定主要考虑企业接受虚开发票等伪造或内容不实凭证的情况下，相关交易未缴纳增值税、消费税等，如果对此类交易实行退税或免税政策，容易导致变相鼓励交易双方违反税法规定，不利于税制规范运行。

　　同时，根据《国家税务总局关于纳税人善意取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知》(国税发〔2000〕187号)规定，如果属于善意取得情形，购货方能够重新获得合法有效专用发票的，购货方所在地税务机关应依法准予抵扣进项税款或者出口退税。根据《国家税务总局关于纳税人对外开具增值税专用发票有关问题的公告》(2014年第39号)规定，纳税人通过虚增增值税进项税额偷逃税款，但对外开具增值税专用发票同时符合以下情形的，不属于对外虚开增值税专用发票：一、纳税人向受票方纳税人销售了货物，或者提供了增值税应税劳务、应税服务;二、纳税人向受票方纳税人收取了所销售货物、所提供应税劳务或者应税服务的款项，或者取得了索取销售款项的凭据;三、纳税人按规定向受票方纳税人开具的增值税专用发票相关内容，与所销售货物、所提供应税劳务或者应税服务相符，且该增值税专用发票是纳税人合法取得、并以自己名义开具的。受票方纳税人取得的符合上述情形的增值税专用发票，可以作为增值税扣税凭证抵扣进项税额。

　　按照现行规定，税务机关日常管理过程中，重点核实出口货物劳务真实性，对于存在供货真实性和纳税情况疑点的企业，采取暂不办理出口退(免)税的管理措施。外贸企业与上游供货商的确存在真实货物交易、真实出口的情况下，税务机关核实排除相应疑点后，可办理退(免)税。

　　分析：进项发票是申报退税的关键材料，因此，虚开发票引发的风险将传导至出口退税环节，出口企业一旦涉嫌虚开发票，将面临众多不利后果：在主管税务机关发现出口货物的供货企业存在涉嫌虚开发票等疑点的，出口业务将被暂不办理退税、暂扣出口退税款;而如果出口企业的进项发票被认定虚开，则面临被视同内销征收增值税的风险。

　　国家税务总局的答复对于虚开发票对出口退税产生的影响及背后的政策考量进行了完整的说明，从答复中可以看出，基于税制规范运行的考量，发票出现伪造或内容不实问题会影响到出口退税的顺利进行，但是，虚开发票情形的出现并不必然导致不能实现出口退税，甚至构成骗税。对于出口退税，“货物真实出口”才是决定能够申请出口退税的关键。

　　笔者认为，有真实货物和出口是申请出口退税的根本，因此，在实践操作中，企业申报退税附送的资料足以证实交易真实发生并真实出口的情况下，企业就应当享有退税的权益。税务机关在出口退税管理中，应注重对货物真实性的核实和检查，存在真实货物交易、真实出口的情况下，税务机关应及时办理退税。而税务机关在无充分有效证据证明企业虚假出口、存在出口退税税收违法犯罪行为时，不能否认货物已真实出口的事实;在没有确凿的证据证明某一或特定税务违法事实或行为存在的情况下，应在先认定纳税人是诚实的、可以信赖的和无过错的，直到有足够的证据并由执法机关来推翻这一认定为止。

　　2、建议：税务机关应从源头防骗打假

　　答复：近年来，为贯彻国家出口退税政策，促进征退税工作衔接，防范骗取出口退税违法行为，我局不断升级全国税务机关出口退(免)税管理工作规范，通过健全发票管理制度机制，规范发票开具，完善快速反应工作机制和发票抵扣(退税)管理，加强发票的源头控管。

　　税务机关依法作出税务处理的行为，均应符合法定程序和形式要求。对于存在疑点的出口退(免)税业务，采用案头分析、书面询证、税务约谈、发函调查和实地核查等方法进行评估和日常检查。对于评估发现的问题，主管税务机关根据不同情形采取督促企业自行改正，追回、暂扣及解除暂扣税款，调整企业分类管理类别以及移送稽查立案查处等分类处理意见。

　　下一步，我局将进一步健全增值税发票和出口退税监管体系，坚持从源头加强控管，不断提升日常管理的质效，最大限度减少对正常经营企业的影响，为出口企业营造公平、公正、公开的税收营商环境。

　　分析：骗取出口退税行为的原因较为复杂，既有经济利益驱使的主观原因，也有增值税制度不健全、出口退税管理机制不完善等客观原因。目前我国增值税制度不健全，存在许多漏洞。一方面，增值税存在大量税收减免政策，容易导致增值税抵扣链条在某些环节发生中断，同时多种抵扣凭证并存，给虚开发票骗税留下了隐患;另一方面，小规模纳税人、个人购买货物不需要增值税发票，形成了大量“沉淀票”，也为增值税专用发票的虚开提供了便利。而在出口退税管理中，出口退税管理机制还不完善，出口退税审核管理模式与当前外贸出口的现状不适应，出口企业征退税管理脱节、信息传递薄弱，出口骗税风险监控机制不健全等问题给骗税违法犯罪可乘之机。

　　完善的增值税制度是防范出口骗税的基础，而科学的税收征管则是防范出口骗税的重要前提。因此，国家税务总局明确提出要“健全增值税发票和出口退税监管体系，坚持从源头加强控管”，这是解决出口骗税问题的有效方式。具体而言，笔者认为，可以从修订相关法律、规范增值税抵扣凭证、清理增值税优惠和抵扣政策、完善增值税管理等方面健全增值税制度，从完善出口退税政策、优化出口退税审核系统、建立风险预警监控管理体系等方面完善出口退税管理。同时，也要注重对骗税行为的打击，通过进一步完善骗税相关法律规定、健全各部门联合办案协调机制等加强对骗税行为的打击。

　　3、建议：出口退税要提质增效

　　答复：近年来，我局采取了多项措施提升出口退税办理进度和便利程度。如，放宽一、二类出口企业评定标准，实现无纸化退税申报在所有地区和一、二类出口企业“两个全覆盖”，企业申报退(免)税只需提交电子数据，暂无需提交纸质资料，税务机关通过互联网方式向企业反馈办理结果，电子数据审核无问题的即可办理退(免)税。今年1-7月，全国税务机关办理出口退税8953亿元，全国税务机关办理出口退税平均时间由2019年的10个工作日压缩到8个工作日以内，提速20%。新冠肺炎疫情期间，税务部门推出了出口退税“非接触式”办理措施，所有出口企业的退税申报事项均可在网上办理。对于风险可控出口退税业务，税务部门为企业先行办理退税，事后再补办实地核查手续，今年上半年，有1.1万户企业享受了实地核查“容缺办理”的服务。税务部门还大力推广“单一窗口”出口退税申报功能，开辟申报的新渠道。

　　下一步，我局将按照国务院统一部署，持续优化税务执法方式和内部监管体系，完善发票管理制度机制，加强虚开骗税风险应对，切实提升出口退税办理质效。

　　分析：出口退税的质效不仅考验税务机关的办案能力，也关系到出口企业的切身利益。近年来，国家税务总局采取的一系列提升出口退税办理进度和便利程度措施提升了出口退税办理的质效，体现了税务机关的服务水平，给企业带来了便利。但是，应当注意的是，在实践中，出口退税的办理质效方面仍然存在许多问题，其中暂缓办理出口退税易发生久拖不决的情况是主要问题之一。

　　根据税法规定，企业在申报办理出口退税时，税务机关应当从真实性、合法性、申报数据之间的逻辑关系等方面对出口企业提交的申报资料、凭证等进行审核。若税务机关在审查过程中发现申报凭证、资料等不符合规定或对出口企业申报出口货物的货源、纳税、供货企业经营情况等发现疑点的，在疑点核实期间暂缓办理出口退税，已办理退税的，应按照疑点所涉及退税额暂扣其他已审核通过尚未退税款，差额部分则需提供担保。由于税法当前对于税务机关暂缓、暂扣的期限没有加以规定，因而在实务中出现部分税务机关以疑点未核实为由长时限暂缓、暂扣出口企业退税款的情况，严重影响了企业的出口退税权益，也引发了大量的争议。

　　税务机关暂缓、暂扣出口退税实质上是为了保障国家税款的安全。从制度设计目的来看，该制度与行政强制措施的设立目的相同，均是出于对行政管理秩序的维护与保障，即制度本身并非是为了对相对人进行制裁，也不是要对相对人的权利进行处分，而仅仅是一种对相对人权利的一种程序性、临时性的限制，因此一旦适用条件丧失，对于相对人权利的限制即应取消。众所周知，行政强制措施作为一种限权的过程性行为有时限规定，那么同理，暂缓、暂扣出口退税也应有时限规定，否则就会与该制度设计初衷相违背。

　　笔者认为，应尽快通过立法的方式对于暂缓、暂扣的时限作出明确规定。《行政强制法》第二十五条第一款规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日;情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”《税收征收管理法》第三十八条则规定纳税人在税务机关规定的期限内(一般为收到通知书之日起15日内)缴清税款的，税务机关应当立即解除税务扣押、税收保全措施。因此，对于暂缓、暂扣出口退税的时限设计，可参照行政强制措施及税务扣押、税收保全的程序规范。而时限设定以后，应要求税务机关必须在规定期限内对交易事项进行核查，以免长时间暂缓、暂扣出口退税对相对人的利益造成损害。

　　4、建议：优化企业信用联合奖励惩戒管理措施

　　答复：按照《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》要求，我局在2014年制定了《纳税信用管理办法(试行)》(国家税务总局公告2014年第40号)和《纳税信用评价指标和评价方式(试行)》(国家税务总局公告2014年第48号)，对全国纳入评价的纳税人按照统一标准、统一系统开展纳税信用评价。

　　与海关开展联合惩戒方面，根据发展改革委等33部门联合签署的《关于对海关失信企业实施联合惩戒的合作备忘录》(发改财金〔2017〕427号)，税务部门只对依据《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》(海关总署令第225号)认定的海关失信企业，在出口退税管理方面严格加强出口退税审核，不存在把不作为海关信用评级依据的对企业申报轻微差错处理纳入联合惩戒的情况。

　　下一步，税务部门将按照国务院关于规范社会信用体系建设的指导意见，完善纳税信用管理，不断健全税务监管体系。

　　分析：建立联合惩戒机制是增加涉税违法成本的重要方式，也是从源头上预防骗税、虚开等违法行为发生的有效手段。《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》提出，将“褒扬诚信，惩戒失信”“部门联动，社会协同”“依法依规，保护权益”“突出重点，统筹推进”作为建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度的基本原则。笔者认为，纳税信用管理也应遵循以上原则，要通过完善纳税信用管理相关制度将以上原则落实到位。要在税收法律中明确信用管理的法律地位，以提高全社会对信用管理的重视程度，并为信用管理体系建设奠定法治基础，要通过完善纳税信用积分制、完善信用评价指标保证信用管理有效运行，通过加强评价过程与结果公开、规范信用评价结果应用保障信用管理发挥实际作用并保障纳税人的合法权益。