延迟退休年龄来了——中国老龄化报告2024

4.2 德国：增强移民人才红利+生育支持+共担养老金机制+延迟退休

德国老龄化发展历程更为典型，具有“进入早、速度慢、程度深”的特征。从老龄化程度看，德国在1930年代左右进入65岁及以上老年人口占比7%的老龄化社会，1971年65岁及以上人口占比突破14%，进入深度老龄化社会；2007年占比超过20%，进入超级老龄化社会。2023年德国65岁及以上人口占比22.1%，为欧盟国家中老龄化程度较高的国家。从老龄化速度看，德国从老龄化过渡到深度老龄化用了约41年，从深度老龄化到超级老龄化用了36年。

战后婴儿潮一代步入退休年龄、年轻人口后继不足以及预期寿命延长促使德国老龄化程度加深。1950-2022年间德国人口金字塔形状由扩张型转为静止型，并将在2060年代转为收缩型。

第一，二战后，德国经历了战后婴儿潮，1959-1968年出生人口每年均高于120万人，最高达135.7万，这些婴儿潮期间出生的人口将在2024年之后陆续进入65岁老龄阶段。

第二，德国少子化虽然得到控制，但整体生育率仍偏低，制约出生人口增长。2010-2021年德国总和生育率从1.39增至1.58，与OECD国家持平，但仍低于更替水平。

第三，德国预期寿命持续增长，1990-2021年德国出生人口预期寿命从75.4岁增至80.6岁。

德国老龄化带来的影响是养老金代际负担加重，财政负担加剧，劳动力供给不足制约经济潜在增速。

第一，现收现付的养老金制度难以持续，根据德国养老保险协会数据，2022年德国养老保险计划支出约3500亿欧元，预计至2026年德国养老金支出将增至超4000亿欧元，养老基金明显赤字化。根据德国联邦经济和能源部咨询委员会分析，预计2060年德国工作人口与退休人口的比例将增至3:2，养老金代际负担将持续加重。

第二，高福利支出带来的财政负担明显加剧。根据OECD数据，1980-2022年间德国公共社会支出占GDP比重由22%增至30.5%。而财政收入因劳动人口减少而减少。根据联邦统计局数据，德国针对工资收入等个人所得的税收征收总额呈上升趋势，但个人所得税的年均增幅由1992年的25%降至2022年的4.6%。

第三，德国劳动供给不足明显制约经济增速，1990-2022年，德国劳动年龄人口占比从68.9%下降到2022年的63.8%，实际GDP增速从5.6%波动减少至1.8%。

为了应对人口老龄化，德国政府采取了一系列措施，包括增强外来移民人才红利、完善社保和家庭福利支出、探索共同分担养老金机制等。

1）放宽移民政策、充分发挥移民红利是德国补充劳动力的重要手段。2000年之前，德国属于非典型的移民国家，移民德国的途径主要为战争难民和外籍工人，移民来源国较为单一，且对于移民的身份问题一直没有明确规定。2000年之后，德国政府相继颁布了《国籍法》和《居留法》，规范了移民长期居留德国的要求，此后逐渐降低外国移民入德的门槛，2019年颁布的《技术移民法》将技术移民的门槛大幅降低，并提供平等的就业环境，对新移民敞开大门。根据联合国数据，德国以近1600万国际移民成为仅次于美国的第二大移民目的国。

2）通过育儿友好的家庭政策提振生育水平，改善人口结构。在生育津贴方面，女性可以从健康保险或者联邦社会保障获得生育福利。在父母津贴方面，父母在子女出生后从事兼职工作可领取子女出生前净收入的65%作为补贴，最多可领14个月，如果夫妻双方共同照看，还可以多领2-4个月。子女津贴方面，津贴标准为250欧元/月/孩次，发放期限是孩子0-18岁。德国通过发放生育和育儿津贴来减轻家庭生育养育负担，推出夫妻共担的育儿津贴模式推进女性育儿的工作-家庭平衡，效果显现。2006-2016年，德国总和生育率从1.3增至1.6，此后维持在高于1.5的水平。（详见泽平宏观《真金白银生育补贴才能提升生育率：国际经验》）

3）探索共同分担的养老金机制，形成缴费者与退休者“六四开”比例分担养老金调整成本，缓解老龄化带来的代际负担。德国养老金制度由基础养老金、与资本市场结合的保障、其他补充性养老保障构成的“三层次模式”，覆盖超89%的从业人员。面对少子老龄化带来的养老金压力，德国政府通过缴费者和退休者共同分担成本，为维持代际平衡，收支缺口在退休者和缴费者之间分担，德国养老金负担比每提高1%，其中约60%通过提高劳动者的缴费率上升来分担，约40%通过降低退休者的养老金替代率来化解。1960-2022年，养老金缴费率从11%增至18.6%，退休者养老金替代率从53%降至43.9%。

4）实施渐进式延迟退休政策，至2031年延长至67岁，补充社会劳动力，2000-2019年60-65岁老年人口就业参与率增加41.8个百分点。2007年德国联邦会议通过法案规定，从2012年开始渐进式提高法定退休年龄，以月为单位递增，其中2012-2023年每年延长一个月，2024-2029年每年延长两个月，也就是说到2023年退休年龄延长至66岁、2031年延长至67岁。为了满足一部分特殊人群退休需求，政策补充规定缴满45年养老保险的人在63岁可领取全额养老金，对于残障人士和特殊工种人士可申请提前退休。根据德国统计局数据，2000-2019年德国15-60岁、60-65岁、65岁及以上人口就业参与率分别增加7.6、41.8、5.2个百分点，老年人口就业参与率增幅明显。

4.3 日本：增强人才红利+延迟退休+完善社保体系+鼓励生育

日本老龄化起步晚，但是老龄化速度较快，是老龄化程度最高的国家之一，2023年65岁及以上老人占比近30%，全球范围仅小幅低于摩纳哥。

从老龄化程度看，日本老龄化程度不断加深。1970年日本65岁及以上人口占比7.1%，进入老龄化社会；1994年，65岁及以上人口占比突破14%，进入深度老龄化社会；2005年占比超越20%，进入超老龄化社会，是全球主要经济体中较早进入超老龄化社会的国家。2023年日本65岁及以上人口占比29.1%，仅低于摩纳哥居全球第二。

从老龄化速度看，日本老龄化速度较快。从老龄化过渡到深度老龄化，法国126年、英国46年、德国40年，日本仅用24年；从深度老龄化到超老龄化，法国用了28年，德国36年，日本仅用11年。

日本老龄化进程加速主要原因是少子化和长寿趋势。一方面，日本女性不婚不育、晚婚晚育削弱生育基础，叠加低生育意愿，出生人数持续下降。2023年日本总和生育率仅1.2，在全球主要国家中排名倒数。2023年日本出生人口75.9万人，连续8年下降，继续创有数据以来新低。另一方面，日本人预期寿命全球前列，根据联合国《世界人口展望2022》，2021年日本出生人口预期寿命84.8岁，全球第二、仅低于摩纳哥（85.9岁），其中女性出生人口预期寿命87.7岁、全球第一。

日本老龄化带来社会活力的明显下降，社会养老负担加重、职场老龄化显著、创新资源受到挤压，低活力、低欲望、躺平逐渐成为社会代名词。

一是老年人口成为社会的主要抚养对象，社会养老负担较大。2022年日本的人口抚养比为68.4%，在发达国家中最高，其中少儿抚养比和老年抚养比分别为19.5%、48.8%，社会养老负担较大。

二是人口老龄化带来职场老龄化，终身雇用制与论资排辈两种制度长期实行，企业组织过于冗余，难以淘汰低素质劳动力，高素质劳动力由于晋升慢、薪资低，工作积极性受挫。

三是日本老龄化占用创新资源，创新能力受挫。在老龄化进程推进下，不管是政府还是企业，用在老龄化的支出都会增加，这会在一定程度上挤压科研投入，不利于创新。

四是劳动力供给不足、劳动生产率增速放缓等因素使得潜在经济增长速度下滑。1989-2022年劳动年龄人口、劳动生产率增速分别从0.9%、4.5%大幅降至-0.4%、0.7%，实际GDP增速从5.4%降至1.5%。

为了应对人口老龄化带来的问题，日本通过提高劳动力教育水平来激发“人才红利”释放，鼓励生育、补充未来劳动力，完善三支柱养老金体系、延迟退休等减轻代际负担。但是由于生育支持和养老金体系改革均错过时间窗口期，日本人口结构尚未改善、社会养老负担仍较大。

1）日本通过三次教育改革，提高劳动人口教育水平，实现人口红利向人才红利转变。1960年，日本经济审议会发表了《日本经济的长期展望》，在第一次人口红利繁荣期就明确地发出了创造教育红利的呼声。70年代，日本开始推行第二次教育改革，推行高中准义务教育和函授教育。此后，日本不断扩大高等教育规模，逐步实现了高等教育的大众化。通过制定《终身学习振兴法》，确立“科技立国”战略，推行第三次教育改革等措施不断提升加强人才培养，提升人才质量。根据OECD数据，1997-2019年日本25-34岁完成高等教育人口比例从45.7%升至61.5%，在OECD国家中排名第四。

2）日本实施渐进式的延迟退休策略，将退休年龄从50或55岁逐渐延长至65岁，并于2021年开始推动延长至70岁。日本1970年进入老龄化社会，开始探索老年人劳动力发展战略。1971年日本实施《老年人就业促进法》，并在1973年的阁僚会议明确提出60岁退休目标。1986年《老年人就业稳定法》规定“企业设定退休年龄时，不能低于60岁”。1997年已经有90%的企业采用60岁退休制度。2005年日本进入超老龄化社会，2006年开始继续阶段性提升退休年龄，在2013年开始延长到65岁。2021年《安定法》开始推动退休年龄提至70岁。

为了配合延迟退休政策实施，日本同步改革养老金领取规则，推迟养老金支付时间，男性到2025年领取养老金的年龄提高到65岁，女性推迟5年实施。为了减轻企业雇佣老年人的负担，日本政府给雇佣老年人的企业提供补助，大公司每雇佣一位老人国家给予50万日元及以上的补助金，给予小公司90万日元及以上的补助金。根据日本统计局数据，1970-2023年日本65岁以上就业人口占比从4.2%增至13.3%。

3）日本养老金体系以公共养老金为主导，改革滞后错过时间窗口，社保给付压力较大。日本养老金体系是以公共养老金为主导的三支柱养老体系，其中第一支柱为政府强制参与，第二、三支柱为个人自愿参与。日本公共养老金覆盖总人口的50%左右，二三支柱覆盖比例在13%左右。1990年代以来，人口快速老龄化和经济衰退使日本公共养老金收支状况逐渐恶化，但直到2000年后才陆续对养老金制度进行大幅改革，2001年设立个人型DC计划、2014年设立个人储蓄账户计划，但是错过时间窗口。根据厚生劳动省数据，1970-2021年日本社会保障给付总额占GDP的比重从5%左右增至25.2%，社保给付压力明显增加。（详见泽平宏观《日本老龄化的严重后果》）

4）日本通过一系列鼓励生育政策支持，但是由于错过生育政策转变的窗口期且支持力度不足，因此鼓励生育效果欠佳，生育率持续低迷。

一是，日本错过了调整生育政策的最佳时期，总和生育率在1974年就跌至更替水平以下，但直到1990年后才开始鼓励生育，而法国总和生育率于1975年跌至更替水平以下，但早在1939年就开始鼓励生育。

二是，日本虽然逐渐提高了生育补贴力度，但支持力度仍低于OECD均值。根据OECD数据，2019年日本家庭福利支出占GDP比重为1.95%，低于OECD平均值的2.29%。

三是，日本家庭模式仍以“男主外、女主内”为主，职场性别歧视仍存。根据OECD数据，2021年日本性别工资差距22.1%，比OECD均值高10.1个百分点。

5 启示

我国老龄少子化在“十四五”时期扑面而来，将影响中国经济社会长远发展。老龄化不可避免，但少子化带来的老龄化加速影响较为深远、不容轻视，我们一方面要认识到少子化问题才是人口问题的关键，积极调整完善生育政策，另一方面也要积极应对人口老龄化带来的挑战，建设老年友好型社会。

生育政策调整是最根本、最重要的供给侧结构性改革，全面放开并鼓励生育大势所趋。1）全面放开生育。全面放开生育是把生育权从国家计划回归家庭自主，是把生育数量多少的选择权交回给家庭决定，充分尊重每个人的生育意愿。2）加快构建生育支持体系。一是大力发放生育补贴，切实减轻家庭养育孩子负担。建议国家层面出台生育补贴政策，分孩次发放每月1000-6000元。二是实行差异化的个税抵扣政策，覆盖从怀孕保健到18岁或学历教育结束。二是加大普惠托育服务供给，提升0-3岁入托率从目前的4%提升至40%，并发放隔代照料补贴。三是进一步完善女性就业权益保障，对企业实行税收优惠，加快构建生育成本在国家、企业、家庭之间合理有效的分担机制。四是加大教育医疗投入，给予有孩家庭购房补贴，降低抚养直接成本。五是建立男女平等的社会系统，比如男女平等的育产假等。六是加强保障非婚生育的平等权利。七是完善辅助生殖顶层设计，给有需求家庭定向发放辅助生育补贴券。

积极应对人口老龄化，打造高质量为老产品和服务体系，建设老年友好型社会。一是加快推动社保全国统筹，发挥养老保障体系中第二、三支柱的重要作用。二是构建老有所学的终身学习体系，推进渐进式延迟退休政策，鼓励企业留用和雇佣年长劳动力。三是鼓励亲友照顾并予以补贴，加快养老行业专业人才培养。四是加大教育投入，提升劳动力素养，从人口红利转向人力资本红利。五是大力发展“互联网+养老”的智慧养老服务体系，推进适老化改造。

相信经过一系列长短结合的措施，中国人口结构有望逐步改善，从而实现人口长期健康均衡发展。