税收不能以调节之名行增收之实

从2016年7月1日起，资源税改革推广到绝大部分矿产品，河北省开始进行水资源税试点。资源税还将向森林、草原、滩涂等自然资源课征。与此同时，消费税的扩围、环境税的开征，都在紧锣密鼓的积极筹划之中。而这些税收的改革与开征，都有一个共同点，就是发挥税收的调节功能，实现节约资源，保护环境，优化经济结构，引导正确消费的政策目标。

传统上税收的功能其实很简单，就是为政府筹集更多的财政资金。现代税收中，税收除了为公共财政筹集资金之外，还要担负其他政策使命。德国社会政策学派的财政思想家阿道夫·瓦格纳就是税收调节思想的鼓吹者，他竭力提倡发挥税收的调节功能，实现国家的经济政策。税收的调节功能，大致就是调节收入分配，调节资源配置，调节生产结构，调节消费行为，等等，不一而足。我国目前近二十种税种中，除了增值税、营业税、企业所得税等少数几种其功能定位主要为取得财政收入外，其他大部分税种，都是为了调节，如个人所得税、消费税、资源税、车辆购置税、关税，一些即将开设的新税如环境保护税，其被着力强调的，也是调节。

税收确实具有调节功能，这是因为税收必然要影响人们的行为。除了人头税外，人们在面对一种新税时，都要对此前的行为和习惯进行重新调整，进行重新选择。人头税情况下人们无法选择，除非死亡才能免除人头税。其他税收条件下，人们总有可能重新调节和校正此前的行为和习惯。税收影响人们的行为和选择，使人们不得不放弃某种生活习惯和消费行为，这本来是税收的弊端，但是，税收调节思想则反其道而用之，利用人们趋利避害的本性，让税收充分发挥诱导作用，抑制人们的某些政府并不期望的行为，如污染、浪费、奢侈，以及其他不良嗜好如吸烟喝酒，从而使人们的行为符合政府的意图。

课税的对象是千差万别的，人们的财富、收入、经济状况以及偏好也是千差万别的，所以，税收对人们行为的影响也是千差万别的。要开征某种税收，使其对人们行为的影响和调节，恰好符合政府所意图的后果，不多也不少，那需要极为精确的计算、科学的设计以及细致的管理实施。

直接税，因为不存在税负转嫁问题，调节的效果会好一些。但中国的个人所得税在调节收入分配方面的作用，却相当有限，这主要是因为税制的设置不精细不合理。分类所得税，不能综合全面地衡量人们的真实收入水平，自然谈不上有效地调节人们收入分配的功能发挥。与直接税比起来，间接税的调节功能更差，而大多调节税属于间接税。间接税的最大特定是税负可以转嫁，法律上的纳税人与经济上的赋税人严重分离，税收归宿无法判定。如果不能准确弄清楚各种不同商品的需求弹性和供给弹性，不能准确确定税基和税率，那么，调节就会失去方向。不适当的税基会误伤无辜，过高的税率会影响经济和民生，而过低的税率无法达到调节的目的。就是说，调节税必须做到定向、精准，既要准确地调节到希望调节的人群的行为，使其朝着政府意图的方向行事，同时也要尽可能减少误伤，不要让无辜者受累。

然而，这样的设想，仅仅是一种理想的乌托邦。以刚刚推行的资源税为例：扩围的资源税是对以往费用的平移，由费变税。这意味着以前的种种收费都是合理的。各种收费一向声名不佳，费改税必然意味着要取消一些费用，但现在各项费用都被合理化地平移为税收，这本身就会让人们产生疑问。更别说，资源税要扩大到几乎所有的矿产，还要扩围到森林、草原、滩涂等自然资源。我们知道，人类经济离不开资源，到底哪些资源的开发应该纳入税收调节，抑制过度开发，哪些不必列入，都应该进行非常准确细致的论证，在征收中作出区分。粗放式的调节税，既影响经济发展，也加重人们负担。同样，对于资源税来说，不同资源的价格如何，供求弹性如何，税负归宿如何，都需要充分论证和区分。还有，作为资源税的对象，矿产、森林、草原、滩涂等，有些自然资源如矿产是国有的，但有些资源如森林、草原、滩涂是属于集体所有的。对国有资源征收资源税固然没有什么问题，但是对于集体所谓的资源，征收资源税是否合理，却值得商榷。

纵观中国的种种调节税，无论个人所得税、消费税，还是关税或其他，很多效果均不理想。这既可能是由于设计不够精细，也可能是税收作为政策工具，本身具有不可克服的困难，符合政府调节意图的最精准的税收，即使能被精准地设计出来，在实践中也可能因为成本高昂而无法操作。也就是说，税收作为调节社会经济和人们行为的政策工具，并没有人们想象的那么强大有效。而在实践中，更忌讳借调节之名，行增收之实的各种税收，这一点，历史上我们有过教训，所以更应警觉。