税务稽查组织纳税人自查管理暂行办法（征求意见稿）

税务稽查组织纳税人自查管理暂行办法(征求意见稿)

　　第一条 为了增强税务稽查执法效能，激励和督导纳税人、扣缴义务人依法及时自查纠正税收违法行为，制定本办法。

　　第二条 稽查局根据税务稽查工作计划，组织纳税人、扣缴义务人(以下简称自查对象)自查纳税义务、扣缴义务履行情况，并对其自查报告的税收违法问题，依照税收法律、行政法规相关规定进行审查和处理。

　　第三条 稽查局组织自查对象自查，由选案、检查、审理、执行部门依照《税务稽查工作规程》规定的职责和程序分工实施。

　　第四条 选案部门负责选择自查对象、拟订自查方案，经稽查局集体研究后确定。

　　确定的自查对象数量应当适度。

　　自查方案应当包括自查对象、自查内容、所属期间、时限和工作要求等。

　　第五条 选案部门根据自查方案分别填制《税务稽查立案审批表(自查适用)》，并附有关资料，经稽查局局长批准后，制作《税务稽查任务通知书(自查适用)》，连同有关资料一并移交检查部门。

　　第六条 检查部门应当向自查对象发出《税务检查通知书(格式三)》及自查提纲，并告知《自查报告》填报要求。

　　自查提纲由检查部门根据自查方案拟定。

　　自查对象的自查时限一般不超过30日;确需延长的，经稽查局局长批准后可以适当延长。

　　第七条 检查部门负责对自查对象的自查过程督促和指导。对自查对象咨询的问题，应当及时给予答复;必要时按照规定向上级机关请示或者向相关部门征询后给予答复。

　　第八条 对自查对象报送的《自查报告》反映的税收违法事实，检查部门应当依照税收法律、行政法规相关规定进行书面审查，分别提出处理意见：

　　(一)认为符合自查要求的，应当在10日内制作《税务稽查报告(自查适用)》，提出税务处理、处罚建议，连同有关资料一并移交审理部门;

　　(二)认为不符合自查要求的，应当要求自查对象就相关情况和问题进行书面说明，也可以要求其继续自查;

　　(三)认为自查对象自查报告内容严重不实，或者有根据认为自查对象故意隐瞒重大税收违法问题的，应当提出实施重点检查建议，报经稽查局局长批准后实施。

　　自查对象拒不自查或者拒不报送《自查报告》的，检查部门应当报经稽查局局长批准后实施重点检查。

　　重点检查的具体实施时间，根据稽查局具体工作安排确定。

　　第九条 对自查对象《自查报告》反映的税收违法事实、检查部门《税务稽查报告(自查适用)》的审查意见，审理部门依照税收法律、行政法规相关规定进行审理，提出书面审理意见;必要时应当报请稽查局集体审理。

　　第十条 审理完毕，审理人员应当制作《税务稽查审理报告(自查适用)》，分别提出处理意见：

　　(一)认为检查部门《税务稽查报告(自查适用)》提出的税务处理、处罚、不予处罚意见合法、适当的，拟制《税务处理决定书(自查适用)》、《税务行政处罚决定书(自查适用)》或者《不予税务行政处罚决定书(自查适用)》，经稽查局局长批准后，交执行部门送达自查对象执行。

　　(二)认为无法依据自查对象《自查报告》和检查部门《税务稽查报告(自查适用)》作出税务处理、处罚的，报经稽查局局长批准后实施重点检查。

　　第十一条 对自查对象《自查报告》反映的税收违法行为，区分以下情形，分别依法从轻、减轻或者不予税务行政处罚：

　　(一)自查对象主动补缴税款、缴纳滞纳金，或者配合税务机关查处税收违法行为有立功表现的，从轻或者减轻税务行政处罚;

　　(二)自查对象对有第(一)项情形，并且有提供他人重大税收违法行为线索，经税务机关查处追缴大量税款的，不予税务行政处罚;

　　(三)自查对象税收违法行为轻微，并且主动补缴税款、缴纳滞纳金的，不予税务行政处罚。

　　稽查局根据自查对象《自查报告》反映的税收违法事实作出《税务行政处罚决定书(自查适用)》之前，应当告知拟作出的税务行政处罚的事实、理由依据及依法享有的权利，充分听取并认真研究自查对象的陈述和申辩。

　　对减轻或者不予税务行政处罚数额较大的，稽查局应当集体审理决定或者报请所属税务局领导批准。数额较大的标准由省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局根据本地实际情况确定。

　　第十二条 本办法相关税务文书的式样，由国家税务总局规定。

　　第十三条 本办法自印发之日起执行。

《税务稽查组织纳税人自查管理暂行办法(征求意见稿)》起草说明(征求意见稿)

　　近几年来，全国各地稽查局紧紧围绕“服务科学发展，共建和谐税收”的税收工作主题，改进税务稽查方式，激励和督导纳税人自查纠正税收违法行为，把有限的稽查执法资源集中用于查处严重税收违法行为，使稽查执法效能得到明显增强。但各地在组织纳税人自查的过程中存在对组织纳税人自查究竟是自愿行为还是稽查执法行为的认识不统一、执法程序不规范、执法文书不统一、处理处罚原则难以把握等问题，为了解决这些问题，使“组织纳税人自查”这一税务稽查方式更加规范有序，更好地服务于税收工作全局，国家税务总局稽查局组织部分人员调研起草了《税务稽查组织纳税人自查管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称“本办法”)。现就本办法的起草情况和问题说明如下：

　　一、制订本办法的必要性

　　组织纳税人自查是传统而有效的稽查方式，长期实践已经证明其具有十分重要作用，因而必须制定一个明确的管理办法加以固化、肯定、规范。

　　(一)组织纳税人自查能较好实现税务稽查以查促收的职能。2009年，各地稽查局根据国家税务总局总体部署，在当地税务局领导充分重视和有关部门大力支持下，通过组织重点税源企业开展自查，查补收入达688.4亿元，比2008年度税务稽查查补收入总额513.6亿元还多，挽回了税款损失，充分体现了组织纳税人自查以查促收的税务稽查职能。

　　(二)组织纳税人自查可以有效提高税务稽查工作效能。2009年度，各地稽查局采取组织纳税人自查和开展进户检查相结合的工作方式，查补收入1192.6亿元，入库1176.1亿元，入库收入超过2006至2008年三年入库稽查查补收入的总和(1150亿元)，比1985年全年税收收入总额(1097亿)还多。如果剔除组织纳税人自查查补的收入，稽查进户检查的查补收入为504.2亿元，与2008年的稽查查补收入总额基本持平，而2009年，全国各级稽查局的人员结构并无明显变化，稽查投入并未明显增加，而税务稽查工作效能明显提高，其中一个重要原因是适当地采取了组织纳税人自查这一稽查方式。实践中，先组织纳税人自查在根据情况重点检查，对重点税源特别是大型集团企业的稽查，是相当有效的。

　　(三)组织纳税人自查更有利于引导纳税遵从。组织纳税人自查的实践表明，纳税人的法定代表人、财务会计人员对自身履行纳税义务情况开展自查的过程中，通过对报表、账簿、凭证等资料的重新审核，通过对税收政策的重新学习，无疑可以促进纳税人依法纳税意识和处理涉税事项能力的提高。同时，通过组织纳税人自查，督促、引导纳税人自查纠正已经发生的税收违法行为，依法给予“改过”机会，可以让纳税人感觉到税务机关对其基本权利的尊重，激励纳税人认真开展自查并积极缴纳税款，税务稽查执行的阻力明显减小。

　　二、制定本办法的可行性

　　(一)《税收征收管理法》为本办法的制定提供了基本法律依据。

       现实中，纳税人主动对自身履行纳税义务开展自查，主动补缴税款的不多、效果不明显。实践表明，只有将分散、个别的纳税人的自查自纠行为变为税务机关有组织规范的执法行为，并将纳税人自查与实施重点检查相结合，以行使税务行政执法权力为保障，将组织自查与税务处理、行政处罚作为一个完整持续的执法过程来看待，组织纳税人自查，才会产生良好的法律效果和社会效果。这种形式的纳税人自查实质上是一种税务稽查执法活动，只不过是将调查的方式由检查人员的主动实施转变为要求纳税人提供，将调查内容由对被查对象纳税义务、扣缴义务的审核转变为对自查对象自查结果的审核，而稽查方式由进户检查转变为督促、指导纳税人自查，即《税收征收管理法》第54条赋予税务机关的责成提供资料权，第56条规定的纳税人应该如实反映情况、提供相关资料的义务，这两条的规定即构成了组织纳税人自查的法律依据。

　　(二)曾经实施多年的税收、财务、物价大检查为组织纳税人自查提供了宝贵经验。

       自1985年开始，国务院连续15年在全国范围内组织所有企业、行政事业单位、社会团体和个体工商户开展了税收、财务、物价大检查，一般都分两个阶段进行，第一阶段就是安排的自查，第二阶段是重点检查，并详细规定自查的范围、重点检查的对象，确定了“自查从宽，被查从严，实事求是，宽严适度”的原则定性处理的原则，这些都为本办法的制定提供宝贵的经验。

　　(三)国外经常实行的“税收特赦”为本办法的制定提供了可资借鉴的经验。

       国外许多国家如美国、德国、法国、新西兰、印度、菲律宾、马来西亚和我国台湾地区都在现行法律框架之下实行过“税收特赦”，如2002年10月，美国纽约州政府宣布在2003年1月前实行税收特赦：规定在2001年1月以前没按时纳税的人，只要在特赦期内补缴税款，就不会受到起诉和罚款。又如《德国税收通则》第371条第1款规定，实施偷税行为的纳税人，向税务机关更正或补全了所提供的不正确或不完全的数据和资料的，或者将未报的数据和资料补报齐全的，可免予刑事处罚。第378条对一般偷漏税行为作出了相同的免予罚款的规定。再如我国台湾地区《税捐稽征法》第48条规定了“自动报缴免罚”。这些都为我们制定本办法提供了在处罚原则上的可资参鉴的经验。

　　三、本办法需要着重说明的问题

　　(一)确立了组织纳税人自查就是稽查执法的法律定位。本办法第3条明确规定：“稽查局组织自查对象自查，由选案、检查、审理、执行部门依照《税务稽查工作规程》规定的职责和程序分工实施。”把组织纳税人自查纳入稽查程序的四个环节分工制约，避免了组织纳税人自查的随意性，不仅能够最大程度的挽回国家税款损失，凸显自查效果，而且能够规范组织纳税人自查这一执法行为，一定程度上规避执法风险。

　　(二)明确了组织纳税人自查的执法程序及稽查局内部各环节的工作职责。本办法始终本着规范组织纳税人自查工作的目的，按照《税收征收管理法》和《税务稽查工作规程》对于税务稽查的要求，用第4条至第10条的主体篇幅详细规定了组织纳税人自查应当遵循工作程序并同时明确了各个部门的工作职责。

　　(三)规定了自查对象的范围及原则。本办法规定自查对象必须根据税务稽查工作计划确定，而且确定的自查对象的数量要适度。避免自查对象确定过多过滥，致使后续工作跟不上，从而影响自查的严肃性。

　　(四)确定了对纳税人自查报告的税收违法行为的处罚原则。本办法在《税收征收管理法》、《行政处罚法》等法律框架下，第11条明确规定了对纳税人自查反映的税收违法行为应否进行处罚及如何处罚。

　　(五)统一了组织纳税人自查过程中各种税务文书的格式。本办法根据税务稽查工作流程和组织纳税人自查工作的特点，专门设计了11种税务文书。

　　四、需要重点讨论的问题

　　(一)对于纳税人自查报告的税收违法行为如何适用《行政处罚法》第27条关于从轻、减轻和不予行政处罚的规定?

　　在本办法调研过程中，有的同志提出：《税收征收管理法》中关于对税收违法行为的处罚相对于《行政处罚法》来讲是特别法，应优于《行政处罚法》，因此不能适用《行政处罚法》第27条。有的同志不赞同上述看法，认为，《行政处罚法》第3条第1款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”也是就说特别法的规定不能违背《行政处罚法》这个一般法，《行政处罚法》第27条有从轻、减轻、不予行政处罚的规定，但在《税收征收管理法》中却没有此类规定(在此我们不讨论《税收征管法》的完善与否)，那么，在实行税务行政处罚时就应当遵守第27条的规定。我们认为后一种看法是有一定道理的。

　　(二)本办法对于从轻、减轻和不予行政罚条件如何限定在《行政处罚法》第27条规定范围内?

　　本办法第11条规定，对自查对象《自查报告》反映的税收违法行为，区分以下情形，分别依法从轻、减轻或者不予税务行政处罚：

　　一)自查对象主动补缴税款、缴纳滞纳金，或者配合税务机关查处税收违法行为有立功表现的，从轻或者减轻税务行政处罚;

　　二)自查对象对有第(一)项情形，并且有提供他人重大税收违法行为线索，经税务机关查处追缴大量税款的，不予税务行政处罚;

　　三)自查对象税收违法行为轻微，并且主动补缴税款、缴纳滞纳金的，不予税务行政处罚。

　　有的同志担心，上述写法可能突破了《行政处罚法》第27条的规定，因为该条有关于违法行为“危害后果”的规定，而本办法第11条却没有提到。有的同志则认为，对于一般的税收违法行为(如未达到《刑法》第201条规定标准的“偷税”或者叫“逃避缴纳税款”)来说，其造成的直接“危害后果”就是导致了国家税款流失，但如果纳税人主动补缴了税款、缴纳了滞纳金，就应该可以确认“危害后果”基本消除或者已经减低到最大程度，本办法第11条规定的处罚原则并没有突破《行政处罚法》的规定。我们认为后一种看法是有一定道理的。