转移支付在宏观调控中的作用和优势分析

　　对国民经济的宏观调控必须借助一系列的调控政策来实现，只有在正确掌握各种宏观调控政策的前提下，才能合理地运用各种政策使宏观调控的目标得以实现，使国民经济健康发展。那么，中央财政对下级政府的转移支付作为中央宏观调控方式之一，其调控理论基础是什么，主要作用是什么，它与其它调控手段相比较的优势是什么，这些都将是本文所要研究的内容。

　　一、转移支付宏观调控的经济学理论基础

　　（一）公共产品的“外部性”理论

　　西方经济学家以公共产品的层次性和区域性公共产品作为论证地方政府存在的合理性，并提出区域性的公共产品应该由地方政府来提供的理由。然而，从一般经济学角度来看，对于各地方政府支出责任的划分并不能同时保证公共服务能有效供给，且不论各地方提供公共服务的能力如何，地方政府总是更乐于去提供那些仅有益于辖区公民利益的服务，或那些有益于地方经济的服务。这样使关系到地区间或国家范围内的公共物品供给不足，同时，由于某些服务过度提供，会使得提供公共服务的总体成本增加。

　　（二）公共产品的“受益空间限制论”

　　公共产品“可为一切人享用”并不意味着把世界人口或一个国家的全部人口都包括在内。大多数的公共产品都有受益地区的空间限制，享用集团的成员仅限于该地区居民范围之内。只要辖区之间存在方便的流动性，就会发生以下的人口迁移：反对再分配的高收入者将搬到B辖区内，而赞同再分配的高收入者和那些低收入者将聚集到A辖区。现在A区的高收入者们发现全部税收负担都是由他们承担的，而且，由于多数低收入者都集聚到A区，可达到的收入均等程度是很小的。因此，会导致人口的无效流动。

　　（三）“以足投票”理论

　　蒂鲍特在《地方支出的纯理论》中认为：人们之所以愿意聚集在某一个地方政府的周围，是由于他们想在全国寻找地方政府所提供的服务与其所征收的税收之间的一种精确的组合，以便使自己的效用极大化。当他们在某地发现这种组合符合自己的效用极大化目标时，便会在这一区域居住下来，从事工作，维护当地政府的管辖，这个过程就是所谓的“以足投票”。这个理论可以解释人们为什么会聚集在某一个地方政府周围，必然导致发达地区越来越发达，社会资金的投入、资源配置、人才素质等越来越向发达地区倾斜，由此而引来了财政收支问题上的“马太效应”问题。

　　（四）“马太效应”理论

　　“马太效应”，最初是由美国社会学家罗伯特？默顿于1973年在所著《科学社会学》一书中提出，用来描述对得到社会承认的知名人才所做出的贡献给予越来越多的荣誉，对没有得到社会承认的不知名人才所做出的成绩不予承认的社会现象。现代经济学理论认为，从资源的配置过程与效果看，市场机制具有局限性。市场机制的选择有时不完全可靠、不完全合理、不完全有效。市场机制往往选择那些具有较高微观经济收益的项目集中投入资源，而对具有较高社会效益的项目却可能不予选择或滞后选择。其结果是经济效益好的地区、行业、部门、企业资源集中流入或大量地配置，而经济效益较差的地区、行业、部门、企业则资金大量外流，资源配置不足，从而引发或加剧经济与社会发展的不平衡。马太效应同样适用于财政收支领域，基于某个地区的财政支出的缺乏，公共产品提供的数量和质量不足以满足公共需要，或者与该地区税收之间的比例十分不协调，这将导致资金、人才、无形资源的外流，从而造成横向的财政不平衡更为严重。

　　（五）“木桶理论”

　　一个由许多块长短不同的木板箍成的木桶，决定其容水量大小的并非是其中最长的那块木板或全部木板长度的平均值，而是取决于其中最短的那块木板。要想提高木桶整体效应，不是增加最长的那块木板的长度，而是要下功夫补齐最短的那块木板的长度。这就是管理学中著名的“木桶理论”。这说明了财政横向不平衡加剧的结果不仅是直接束缚了该地区的发展，拉大了地区之间的发展差距，而且直接影响到了经济的整体发展水平和发展速度。

　　二、转移支付在宏观调控中的作用

　　（一）对收入分配的调控

　　转移性支付的政策中，社会福利支出实际上是将高收入阶层的一部分收入转移到低收入阶层，以促进公平分配。而转移性支付政策的消费性补贴是为了保证低收入者的利益，通过对基本生活物品进行补助、对最低生活标准进行保障的转移支付手段之一。例如，我国历史上的生活物价补贴、煤炭补贴以及供应日用品亏损补贴等；美国针对低收入阶层的食品券计划。这可以使其居民带来全面福利的同时，起着缩小收入差距的作用。由于不同收入阶层的消费结构不同，低收入者初级消费品所占收入比重较大，而高收入者则相反，这使得低收入者从消费性补贴中获得的利益高于高收入者。

　　（二）对地区间经济协调发展的调控

　　转移支付制度通过对各地区的公共服务均等化来对地区经济协调发展进行调控。公共服务均等化是地区经济协调发展的前提，而从理论上说，实现一国各地区间的公共服务均等化有两条基本途径：一是通过人口自由流动，人口从公共服务水平较低的地区流向公共服务水平较高的地区，从而自动地促成地区间公共服务均等化；二是通过政府干预，主要是实施政府间转移支付，来实现地区间的公共服务均等化。即使在发达国家，也需要通过转移支付来提高公共服务的均等化程度。而在我国，尽管已经有大量的农村富余劳动力和人口流向了城市和东部经济发达地区，但是二元经济结构和户籍制度还严重地约束着人口的自由流动，通过人口的流动实现公共服务均等化在短期内是不太现实的。要实现我国各地区间的公共服务均等化，目前转移支付是最重要的手段。

　　（三）对产业结构的调控

　　合理转移支付的制度可以使国家的重点建设、基础设施、教育、卫生等“瓶颈”项目资金得到保障，还可以给予受自然条件影响大、盈利低或风险程度高的产业一定的专项补贴，支持和促进该产业的生产发展。为了保证社会所需要的公共产品以及关系到国计民生的生产资料、消费资料的生产，贯彻国家产业政策，调动企业和单位的生产积极性，国家在施行低价政策以保证其消费需要的同时，运用财政补贴弥补企业和单位因生产某些公共产品而造成的损失。当某些产品发生政策性亏损又不易提高价格时，国家给予适当的补贴可以保证其正常生产。当某些产品需要提高收购价格，但又不宜提高销售价时，国家可以对产品提供企业进行补贴以保证产品供应；也可以提高产品售价，而由国家对消费者进行补贴，保护消费者利益。财政补贴调整生产结构的作用主要表现在鼓励或限制某些产品的生产上。比如，对农用生产资料给予补贴，是为了使农民用生产资料以较低的价格供应农民，以此来促进农业生产的发展。

　　（四）对需求结构的调控

　　转移支付是通过扩大全社会的消费需求，尤其是提高中低收入人群服务的社会消费需求，即包括加强教育、医疗、社会保障等方面建设而增加的社会消费需求，也包括提高公务员工资水平、增加对困难群体的生活津贴等增加人们的可支配收入从而形成个人消费需求。目前，消费率偏低是我国经济发展中出现的重要问题之一，而我国社会保障体系不完善被认为是消费率偏低重要的原因，由于对未来不确定，人们必须进行高储蓄。社会保障补助支出是我国现行转移支付体系中专项转移支付的重要组成部分，可以增加对社会保障的转移支出来提高居民消费率，调控消费需求结构。

　　三、转移支付作为宏观调控手段的优势

　　（一）调控受国际环境的影响较弱

　　加入WTO后，我国已经更加紧密地融入世界经济体系当中，所面临的经济环境正在发生巨大而深刻的变化，各国政府在运用宏观政策调控经济的过程中，越来越受到来自其他主权国家和国际环境的影响。因此，我国政府在制定宏观调控政策时，不但要考虑国内经济稳定和发展的需要，还要越来越多地考虑来自国际经济的外部影响，同时，还要受到区域经济组织条约和世界贸易组织规则的限制，以及一项宏观调控政策的出台给其他国家和世界经济带来的影响。货币的自由兑换和资本流动使各国货币政策趋于无效；国际税收竞争的存在使主权国家运用税收政策的能力受到严重挑战。而转移支付作为宏观调控手段和货币政策、税收政策相比，具有调控过程受国际环境影响较弱的优势。从我国现有转移支付体系来看，只有专项转移中的较小一部分补贴支出受到世界贸易组织规则的限制，如支持农业支出补贴。并且补贴具有可控性，可以灵活地掌握补贴对象、补贴数量、补贴形式、补贴环节等内容，使之符合国际规则。

　　（二）调控效果受市场化程度的影响较弱

　　货币政策和税收政策作为政府的间接调控手段，必须借助市场力量才能运行。其基本原因在于，宏观调控生效隐含的一个条件就是，为便于任何宏观调控措施的实施都能够迅速、准确地通过政策中介传递到基本的经济单元，使其能根据自身利益做出选择，以间接地实现预定的宏观调控目标，经济市场化程度必须很高。但从现实经济生活中我们不难看到，无论是企业还是个人的行为都不尽合理，还没有成为规范的市场经济主体。

　　而从转移支付在整个财政体系中的性质而言，转移支付属于财政再分配，是通过政府间的转移支付，对那些市场调节作用微弱、市场配置作用发挥困难甚至市场配置作用失效的环节和领域，为实现国家的宏观调控目标，对资源进行合理的配置。可见，转移支付作为宏观调控的工具之一是属于直接的宏观控制方式。

　　四、有效发挥转移支付作用的基本条件

　　（一）正确认识转移支付在宏观调控中的地位和作用

　　作为市场经济条件下的每个宏观调控工具都各有其不同的作用范围、调控方式。政府必须认识到，哪些宏观调控目标可以依靠转移支付工具来达到，哪些目标最好借助于其他调控工具来实现和哪些目标需要转移支付和其他调控工具相互配合才能起到良好的效果。

　　（二）完善地方预算管理体制

　　转移支付在宏观调控中的效果如何，是与地方预算体制紧密相连的。由于目前地方预算管理制度不健全，几乎地方各级政府都存在着部分转移支付资金未编入本级预算的现象，这部分资金实际上脱离了本级人大的审查监督，致使转移支付资金被挪用、截留的现象屡见不鲜，使得转移支付资金脱离了转移支付的目标。因此，完善地方政府预算管理制度改革是有效发挥转移支付在宏观调控中效果的前提。