天津市人民政府关于全面深化预算管理制度改革的实施意见

天津市人民政府关于全面深化预算管理制度改革的实施意见

各区人民政府，市政府各委、办、局：

　　为深入贯彻落实《中华人民共和国预算法》及其实施条例有关规定，规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力，根据国家有关要求，结合本市实际，制定以下实施意见。

　　一、总体要求

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，坚持党对预算管理制度改革的全面领导，按照预算法定、目标引领、底线思维的基本原则，全面深化预算管理制度改革，加快建立现代财政体制，加强财政资源统筹，切实强化预算约束，牢牢守住不发生系统性风险的底线，为全面建设社会主义现代化大都市提供坚实财政保障。

　　二、重点任务

　　(一)加强财政资源统筹，增强重大政策实施保障能力

　　1.统筹做好财源引育。深入开展市和区财政收入共同增长激励机制政策评估，全面分析经济性、政策性因素对财政收入增长的拉动作用，针对区级财政运行、税源培育存在的问题，适时调整完善政策措施。建立财政支持区域高质量发展新机制，结合各区产业图谱，按因素法实施竞争性分配，调动各区财源培育积极性。规范跨区迁转企业管理，严肃治理挖抢税源行为。加大财政支持力度，发挥大项目支撑带动作用，吸引重点央企及其配套产业落户本市，拓宽财源渠道。强化纳税评估和稽查，做好重点税源企业管理和服务，研究建立新兴业态税收管理机制，严防税收收入跑冒滴漏。各级税务部门应于每年10月底前向同级财政部门提供下一年度预算收入征收预测报告。

　　2.统筹管理各类政府性资源。依法依规推行国有资源(资产)使用权、特许经营权招标和拍卖，广泛吸收社会资金，盘活政府存量资源(资产)，有关招标、拍卖、出租、处置收入按规定全面纳入预算。严格国有资本收益收缴管理，将符合条件的所有国有资本收益全部纳入预算，根据国有企业生产经营情况，适时调整市属国有资本收益上交比例。

　　3.统筹管理部门和单位收入。各部门和单位要将取得的各类收入依法依规纳入部门或单位预算，未纳入预算的收入不得安排支出。重点加强事业单位事业收入、经营收入等非财政拨款收入管理，单位资产处置、出租收入按相关规定纳入政府预算或部门预算。各部门要统筹各类资金资产，结合非财政拨款收入情况统筹申请预算;财政部门对非财政拨款结余较大，特别是事业收入和经营收入等较多的单位，合理减少预算安排。

　　4.统筹管理公共资产。所有资本性支出均应形成资产并予以全程登记，安排运行维护支出与资产使用年限、功能状态等挂钩，未登记资产的不再安排运行维护支出。新增资产配置要与资产存量挂钩，依法依规编制相关支出预算，超出资产编制的不予安排预算。完善资产配置标准体系，严格执行既有配置标准，暂时没有标准的要尽快研究制定，在标准出台前要从严控制新增资产，避免浪费。探索建立公物仓制度，推动国有资产共享共用，促进长期低效运转、闲置和超标准配置资产以及临时配置资产调剂使用，按规定处置不需使用且难以调剂的国有资产。

　　(二)精准编制支出预算，深化零基预算改革

　　5.优化支出安排顺序。各级预算安排要将落实党中央、国务院重大决策部署作为首要任务，增强对国家重大战略任务、国家发展规划的财力保障。坚持“三保”(保基本民生、保工资、保运转)支出在财政支出中的优先顺序，坚决兜牢“三保”底线，不留硬缺口。要不折不扣落实真过紧日子要求，进一步压减一般性支出和“三公”经费，严控政府性楼堂馆所建设，新增办公用房需求优先在现有办公用房中调剂解决，确需租赁的由相关管理部门按规定从严核定用房面积，严禁租用高档写字楼。严控竞争性领域财政投入，清理涉企补贴等专项资金，清理压缩各种福利性、普惠性、基数化奖励。

　　6.坚决打破固化格局。坚持量入为出原则，不再考虑以前年度预算基数和历史沿革，建立“预算一年一定”、“项目能进能出”的新机制，各级财政部门对同级各部门预算草案中不符合编制预算要求的，应当予以纠正。调整完善重点支出的预算编制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩，严禁将政府非税收入与征收单位支出挂钩，不盲目追求排名、增长率、评比结果等。依法依规管理预算代编事项，除应急、救灾等特殊事项外，部门不得代编应由所属单位实施的项目预算。

　　7.健全支出标准体系。进一步完善公用经费分类分档定额标准，各级财政结合同级部门和单位的工作性质、资产数量、业务特点等实际情况，精准保障运转需求。推进项目支出标准体系建设，选取具备条件的行业和领域作为试点，根据支出政策、项目要素及成本、财力水平、以前年度项目执行情况等，研究出台分类分档的预算项目支出标准，根据经济社会发展、物价变动和财力变化等动态调整，并逐步扩展至不同行业和不同地区。按照国家基础标准的基本公共服务保障标准体系，结合本市公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素制定地方标准。根据国家“三保”标准，结合各区基本需要，研究制定本市基层保障标准。将支出标准作为预算编制的基本依据，不得超标准编制预算。

　　8.推进预算一体化改革。加快建设覆盖本市各级财政的预算管理一体化系统，动态反映各级预算安排和执行情况，做到市、区两级编码、软件、规程、制度、运维“五统一”，力争2022年系统全面运行。重点建设预算项目库，推进项目要素、项目文本、绩效指标等标准化规范化，提前谋划项目可行性、制定具体实施计划，所有入库项目按轻重缓急进行排序，未入库项目不得安排预算，其中属于市级政府投资范围的要与市级政府投资三年滚动计划和年度计划相互衔接。增强预算编制准确性，各区人民政府应当严格按照转移支付和新增地方政府债务限额提前下达数如实编制预算，不得虚列、少列收支。定期评估各项部门预算和转移支付支出政策，对与经济社会发展不相适应的要予以调整或清理。建立重点支出跟踪追溯机制，实现从市级部门和单位到街道办事处和乡镇人民政府、从财政到最终收款的企业和个人全覆盖。搭建集中统一的惠民惠农财政补贴“一卡通”发放管理平台，采取事前现场检查、事中随机抽查、事后专项核查，严防资金违规使用、虚报冒领、贪污侵占等问题。

　　9.推动预算绩效管理提质增效。完善事前绩效评估机制，新增重大政策和项目必须实施事前绩效评估。其中，市级政府投资项目按照《天津市政府投资管理条例》及其实施细则相关规定执行。评估中要对立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等进行重点论证，评估结果作为申请预算的必备要件。建立项目预算评审制度，除按定额标准核算和实施事前绩效评估的项目外，所有纳入年度预算的项目都要由相关部门出具自评报告，可采取部门自评、聘请第三方评审以及部门交叉评审等方式组织实施，财政部门选取部分项目实行重点评审，评审结果作为安排预算的前置条件。加强项目绩效目标管理，所有预算资金批复和调剂文件，必须附带或调整绩效目标。对绩效目标实现程度和预算执行进度实施“双监控”。强化预算绩效评价结果应用，将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接，对低效无效资金一律削减或取消，对沉淀资金一律按规定收回并统筹安排。协同推进“四本预算”绩效管理，加强对政府与社会资本合作、政府购买服务、政府债务等项目的全过程绩效管理。

　　10.强化中期财政规划管理。加强跨年度预算平衡，根据部门职责和行业领域发展规划，以及涉及财政收支的重大改革和政策事项，统筹编制中期财政规划，增强中期规划与全市及各部门发展规划的衔接。健全地方政府债券全生命周期管理制度，严格落实偿债资金来源，科学测算评估预期偿债收入，合理制定偿债计划，纳入中期财政规划。研究建立政府偿债备付金制度，将专项债券对应项目收入及时纳入政府偿债备付金，专项用于偿还本息。

　　(三)硬化预算刚性约束，财政监管真紧真严

　　11.严格预算审批决策程序。健全预算决策机制，各级预算、决算草案提请本级人大或其常委会审查批准前，按程序报本级党委和政府审议，各部门预算草案报本部门党组(党委)审议。各部门向本级人民政府报送的请示、报告等，凡涉及预算编制、资金分配、预算调剂追加等问题，全部由本级人民政府批转财政部门研究办理。财政部门提出书面意见后，按程序报请本级人民政府审核。

　　12.严控预算调剂追加事项。严格执行人大批准的预算，预算一经批准非经法定程序不得调整。严格控制已批复预算调剂事项，各区、各部门在预算执行中提出的新增项目需求，不得从现有部门预算或转移支付预算调剂;预计当年难以形成实际支出的项目预算，要及时交回财政统筹使用;除科研项目经费外，对类级科目、实施单位、预算级次、政府采购、资产配置等发生变化的项目预算，累计调剂规模占部门预算或转移支付预算10%及以下的，由财政部门按程序办理调剂，超过10%的报请本级人民政府审批。严禁出台溯及以前年度的增支政策，严控当年预算追加事项，对各区、各部门提出的新增项目需求，原则上通过以后年度预算安排支出;确需当年追加预算的，各级财政部门要根据收入预计、盘活资产、清收结余、新增债券、预备费等可动用财力情况，提出追加预算意见报本级人民政府审核，不得超财力追加预算。

　　13.加强财政现金流管理。各级财政国库集中支付结余不再按权责发生制列支，除中央专款及科研项目等具有专项用途资金外，凡年终未形成实际支出的预算全部收回统筹平衡，其中已签订的采购合同尾款，纳入下一年度预算优先安排。进一步强化暂付性款项管理，坚持先有预算、后有支出的原则，不得办理无预算、超预算拨款，除已按规定程序审核批准的事项外，不得对未列入预算的项目安排支出，严禁违规通过安排暂付款解决新增支出或实现预算收支平衡。对暂付款规模突破财政部规定的5%约束线的，除“三保”、疫情防控、救灾排险以及政府债券等事项外，原则上不得安排其他支出项目，腾挪财力并统筹各类结余结转资金优先清理消化已形成的财政暂付性款项。

　　14.完善财政直达资金机制。市财政部门在接到中央直达资金指标文件后30日内，完成资金分配方案制定、备案及预算下达等工作，并准确导入直达资金动态监控系统。根据下达的直达资金预算，参考序时进度、区级实际支出等因素，对直达资金进行单独调拨。各区、各部门要严把直达资金支出关，根据实际需要合理安排支出，按照预算规定用途使用资金，严禁采取以拨代支、虚列支出等方式拉高支出进度。推动预算管理一体化系统与直达资金动态监控系统的有效衔接，在跟踪预算下达、资金支付和惠企利民补助补贴发放情况的同时，重点关注相关单位资金使用的规范性和有效性。

　　15.优化国库集中收付管理。对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。完善国库集中支付控制体系和集中校验机制，实行全流程电子支付，优化预算支出审核和资金支付业务流程，建立高效的资金拨付体系，全面提升资金支付效率。推进各单位差旅电子凭证网上报销工作，逐步取消纸质报销凭证。根据预算收入进度和资金调度需要等，合理安排地方政府债券的发行规模和节奏，加快地方政府债券资金使用，尽早发挥债券资金使用效益，节省资金成本。完善财政收支和国库现金流量预测体系，建立健全库款风险预警机制，统筹协调国库库款管理、政府债券发行与国库现金运作。

　　16.拓展政府采购政策功能。各部门要落实政府采购需求标准，根据采购项目的具体特点，结合相关可行性论证和需求调研情况，充分体现支持创新、绿色发展、中小企业等政策要求，提高落实政府采购政策的针对性和有效性。各级财政部门督促同级各部门在编制政府采购预算时，统筹考虑本部门、本系统年度政府采购项目情况，确保预留专门面向中小企业、小微企业等采购预算达到相关比例要求。对适合以市场化方式提供的服务事项，应当依法依规实施政府购买服务，不得出现“一边购买服务，一边养人办事”的情况。

　　17.完善政府财务报告体系。推进本市权责发生制政府综合财务报告制度改革，按照财政部关于实施国家统一的会计制度要求，深化预算单位政府会计改革，全面有效实施政府会计标准体系，完善权责发生制会计核算基础，将政府综合财务报告编制范围扩展至街道办事处和乡镇人民政府，市财政部门指导区财政部门编制本级政府综合财务报告。各级财政部门组织同级各部门和单位编制政府部门财务报告，压实编报单位主体责任，规范审核流程和审核内容，提高财务报告数据质量，建立和完善本市权责发生制政府综合财务报告编报体系。完善国有资产管理情况报告制度，推进与政府综合财务报告的衔接。

　　18.建立协同监督机制。各部门、各单位要对本部门、本单位的预算完整性、规范性、真实性以及执行结果负责，切实完善部门内控监督机制，所有支出事项均要落实到负责人和具体实施计划，将部门履行“三重一大”等内部决策程序作为项目列入预算项目库的必备要件。突出部门党内监督审查，重大政策和项目向财政申报前，应附党内监督审查意见。全面强化财会监督，重点核查财务活动信息的真实性、完整性。构建日常监管与专项监督协调配合的监督机制，对涉及人民群众切身利益、扶持引导企业发展、基础设施建设及维护等领域实施专项监督检查，对发现的违纪违法问题移交相关部门处理。

　　(四)预警预判防范风险，增强财政可持续性

　　19.健全依法适度举债机制。严格政府投资项目审批和建设规模管控，建立禁止类管控清单，新上项目立项前需统筹考虑财政承受能力和项目现金流收益。按照保重点、保民生、保续建的原则精准安排政府投资，新增债券额度优先用于急需资金支持的在建续建项目。强化专项债券偿债来源管理，推动债券与项目更好衔接匹配，偿债来源不落实的，原则上不予安排。对自行试点项目收益专项债券，举债部门要及时足额筹集偿债资金，财政部门不得代垫本金利息。所有政府债券还息支出全部纳入举债部门预算，各级财政部门对债券资金沉淀浪费的单位，相应扣减其财政拨款，收回资金沉淀期间利息。

　　20.做好财政运行分析监控。坚持量入为出、以收定支、精算平衡，强化养老保险基金运行实时监控机制。各区、各部门出台涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目前，要按规定进行财政承受能力评估，未通过评估的不得安排预算。除党中央、国务院统一要求以及共同事权区级应负担部分外，市级部门不得出台要求区级配套或以达标评比、考核评价等名目变相配套的政策。

　　(五)实现数据互联互通，财政信息共享透明

　　21.建立部门间预算信息共享机制。通过预算管理一体化系统反映单位基础信息和会计核算、资产管理、账户管理等信息，促进财政数据资源开放共享。持续推进预算管理一体化系统与其他相关部门的系统和数据互联互通，与人社、机构编制等部门共享供养人员、机构编制等信息。完善财税数据信息交换协作机制，促进财税数据资源科学有序流动，加强应用数据成果的联动分析和研判。

　　22.推进财政信息公开。加大各级人民政府预决算公开力度，大力推进财政政策公开。严格落实《中华人民共和国预算法实施条例》要求，各部门、各单位要将预决算报表和说明依法依规向社会公开。细化预决算公开内容，推动管理制度、绩效目标、预算安排、项目明细、资金使用、绩效评价结果等向社会公开。推进政府投资基金、收费基金、国有资本收益、政府采购意向等信息按规定向社会公开。建立民生项目信息公示制度，包括项目内容、享受范围、补助标准、受益人情况等。搭建集中统一的惠民惠农财政补贴“一卡通”补贴信息公开、查询和投诉举报专栏，推动补贴信息公开向农村和社区延伸，健全完善街道办事处和乡镇人民政府补贴底册，实现补贴信息公开与村(居)务公开有效衔接。

　　三、保障措施

　　深化预算管理制度改革涉及制度创新和利益关系调整，政策性强，涉及面广，社会关注度高。各区、各部门、各单位要以高度的责任感、使命感和改革创新精神，按照市委、市政府决策部署，加强组织推动，细化完善措施，切实履行职责，加强协调配合，分阶段抓好各项改革措施落实，形成推进预算管理制度改革的合力。要夯实改革基础，重点推进人才队伍建设，探索实行预算管理改革人才特殊激励机制。要准确把握改革的方向、力度和节奏，突破部门利益格局和思想藩篱，深入研究改革规律和问题，及时总结改革过程中的经验做法，不断把改革推向深入。

天津市财政局

2021年12月24日