宏观经济治理视角下的增值税改革:目标、问题与路径

来源:粤开志恒宏观 作者:粤开志恒宏观 人气: 时间:2024-12-30
摘要:增值税应税范围覆盖大部分商品和服务,通过抵扣机制在各个交易环节普遍征收,税基广阔,筹集财政收入的成本相对较低。另一方面,抵扣机制要求增值税的抵扣链条尽可能地完整,才能保持税收中性,这使得增值税调节职能较为有限。

  (三)税收中性仍显薄弱,扭曲了资源配置,降低了经济效率

  增值税税收中性的实现高度依赖增值税抵扣链条的完整(樊勇,2022;王建平,2022),但目前我国增值税制度设计中还存在较多破坏增值税抵扣链条从而有损税收中性的问题。

  1.一般纳税人和小规模纳税人适用两种计税方式。小规模纳税人适用简易计税方法,将小规模纳税人排除在了抵扣链条之外。两类纳税人、两种计税方式的存在,造成了不同类型的纳税人税负不均衡和生产经营扭曲。小规模纳税人数量庞大,占全部增值税纳税人的80%~90%(万莹 等,2021;王建平,2024),对增值税抵扣链条的完整性具有较大影响。

  2.多档税率并存。目前除了征收率,我国增值税实行标准税率(13%)和两档低税率(9%和6%),还有出口环节适用的零税率,共四档税率。这导致纳税人销售环节与购进环节适用税率不同,出现了“高征低扣”或“低征高扣”问题。从国际比较看,我国增值税税率档次偏多。2022年,世界上征收增值税的174个国家和地区中,采取两档和三档税率(含零税率)的国家数量合计占比78.2%,实施四档及四档以上税率的国家合计占比仅为17.8%。

  3.税收优惠较多。目前,增值税的优惠政策类型主要包括:免税、起征点、即征即退、先征后退、阶段性减免政策等。其一,理论上免税并非真正的优惠政策,免了销项税额但同时不能抵扣进项税额。例如,对农产品免税但不允许农业生产者获得的进项税额退税,增加了农业生产者的税收负担(杨斌 等,2024)。其二,目前,增值税起征点包括两种:一是现行《增值税暂行条例实施细则》规定的仅适用于个人(即个体工商户和其他个人)的起征点;二是营改增后适用于全部小规模纳税人的起征点。考虑到个体工商户大部分为小规模纳税人,继续实施两种起征点的必要性有待商榷。其三,还存在一些阶段性减免政策,可能进一步破坏了增值税抵扣链条。

  4.改革过渡期政策较多。我国增值税一直处于较为频繁的改革和调整过程中,为凝聚改革共识、减少改革阻力,改革过程中推出了多项过渡色彩较为明显的政策。例如,营改增过程中先后出台了多项简易计税政策以及差额征税(即以全部价款扣除购进项目后的差额作为计税销售额)政策。这些改革过渡政策使增值税制度格外复杂,简易计税和部分差额征税项目与正常抵扣链条脱节,一定程度上破坏了增值税抵扣链条。

  5.部分服务未纳入抵扣范围。目前,贷款服务、未载明身份的国内旅客运输服务、企业正常经营发生的业务招待等服务不允许抵扣进项税额,导致企业承担了部分增值税税负,增加了企业的经营成本。

  6.增值税留抵退税政策不完善。目前的增值税留抵退税政策并不彻底,部分行业仍存在较多留抵税额,资金仍被政府部门占用,若不能及时退还给企业,将导致行业间不公平以及资源配置扭曲。其一,目前存量增值税留抵退税政策主要覆盖了小微企业和13个行业,这一差异化的政策既未能彻底解决历史存量问题,也未能彻底解决增量问题。其二,纳税信用等级要求为A级或B级,增值税留抵退税门槛仍然较高。这将新成立的企业(纳税信用等级为M级)排除在外,不利于初创企业发展。其三,对仅适用增量留抵退税的企业,退税期限设置较长,一年内最多只能申请两次增量留抵退税。

  (四)政府间收入分享不尽合理,不利于区域税负公平、市场统一和经济发展方式转变

  1.央地分享比例基本合理,但亟需以法律的形式稳定下来。目前实行的央地“五五”分享比例是全面营改增之后,为缓解央地之间纵向财政不平衡问题而确立的,这一分享比例基本合理。而且,地方分享比例不宜再提高也不宜降低。如果提高地方分享比例,将会加剧地方政府之间的税收竞争,导致市场分割现象更加严重;反之,如果降低地方分享比例,将会加剧地方财政困难和财政风险。因此,亟需以立法的形式将这一分享比例固定下来,以稳定央地双方的收入预期,增强各自的积极性。

  2.基于生产地原则的地区间收入分享机制越发不合理。目前增值税收入地区之间分享主要基于生产地原则,但是在经济数字化、增值税留抵退税常态化和高质量发展的背景下,基于生产地原则进行地区间收入分享的弊端更加明显。一是在数字经济背景下,商品的跨区域流动更加容易,税收与税源背离的现象越来越严重,消费地无法获得与其经济活动相匹配的税收收入,进一步加剧了地区间的财政不平衡。二是增值税留抵退税遵循的是消费地原则,留抵退税范围不断扩大,加重了消费地负担,导致区域间税负不公和资源配置扭曲,也不利于发挥地方政府增值税税源培育和税收征管的积极性。三是在高质量发展阶段,消费将逐渐成为经济增长的主要引擎,生产地原则下所形成的投资驱动的经济发展方式不再符合高质量发展的要求,地方政府所面对的财政激励形式亟需调整,也就意味着增值税收入政府间分享机制需要改变。

  三、宏观经济治理视角下的增值税改革实施路径

  从健全宏观经济治理体系的视角出发,未来增值税改革应坚持系统性思维,将目标导向与问题导向相结合,既要解决当前问题,又要与总体目标协调一致。在实施路径上,同一改革举措若能同时达到多重目标,应优先推出。但不同目标所蕴含的解决方式可能互相冲突,此时要根据经济形势对改革目标进行权衡和排序。

  (一)优化增值税职能定位,稳定宏观税负

  稳定宏观税负要求未来改革中要进一步强化增值税的财政收入筹集职能,不宜再推出大规模的增值税减税政策。要更加重视稳定宏观税负,尤其要避免长期减税降费实践产生的思维定式,避免增值税改革停滞不前。

  1.保持现行标准税率不变。与其他国家相比,我国增值税13%的标准税率并不高。2022年,世界上征收增值税的174个国家和地区的增值税标准税率平均为15.9%,标准税率小于13%的国家数量不足四分之一;OECD成员国的平均增值税税率为19.2%。当前经济形势下,我国不具备提高增值税标准税率的条件,但有必要维持标准税率不变,以保持整体增值税税负稳定。站在更长远的角度看,未来整体增值税税负只减不增已不现实,应当让增值税充分发挥对国家财政收入稳定的“压舱石”作用。

  2.减少增值税的调节职能,取消不必要的增值税优惠。应尽可能减少赋予增值税的调节职能,取消不必要的税收优惠政策,选择更好的替代政策工具。例如:调节收入分配应更多地由累进性较强的个人所得税和针对性较强的定向财政补贴等手段实现;发展绿色经济等目标应更多地由环境保护税、资源税、消费税等税种来实现;促进科技创新应更多地由企业所得税或财政支出政策等来实现。

  (二)加快增值税立法进程,稳定微观主体预期

  加快推动增值税立法进程,先以税收立法确认前期增值税改革的成果,这对稳定当前微观主体的预期具有更积极的作用。

  1.处理好基本制度与政策补丁的关系。确认现行增值税中已经确定、成熟且稳定的部分,这些部分应尽快写入增值税法;对于尚未成熟、存在不稳定性或需要进一步完善的领域,在税法中充分授权国务院进行后续调整和完善,成熟后再通过立法程序上升为基本法律条款,以确保其具有法律效力和稳定性。

  2.处理好立法与税制兼容性的关系。一个成熟的税收法律制度应该经得起时间的考验,能够从容应对经济发展过程中出现的各类新的挑战。在处理立法与税制兼容性问题时,必须兼顾税收法律体系的稳定性,同时也要重视其灵活性和预见性,以适应经济发展的新趋势。例如,为应对经济数字化挑战,需要深入研究数字经济的特点,适当修改税收要素相关表述,确保其能够覆盖数字经济中的各种交易行为。

  (三)增强增值税税收中性,提高资源配置效率

  不断完善增值税抵扣链条、增强增值税中性可以实现多重目标,也是党的二十届三中全会明确提出的增值税改革重点方向。

  1.保留小规模纳税人设定,但对小规模纳税人采用一般计税方法,纳入增值税抵扣链条。考虑到征收效率和征管成本,借鉴国际经验,仍对小规模纳税人采取更加简便的征收管理,例如仍保留现行小规模纳税人起征点的设置,简化小规模纳税人的会计核算和纳税申报等(万莹 等,2021)。长期看,应逐步取消小规模纳税人的设定,统一增值税计税方式。

  2.择机推动税率简并。从国际趋势看,简并税率档次是增值税制度的演变趋势之一(宫廷 等,2024),应择机推动我国增值税税率由四档简并为三档。从经济形势看,目前简并税率的方向不宜从高;从稳定宏观税负的角度看,简并税率的方向也不宜从低。将9%与6%两档低税率取其中间数合并为一档税率(如8%)整体上可能更为可行。这一改革可能造成行业税负短期内有增有减,但宏观增值税税负应保持基本稳定或仅小幅下降。对于整体税负明显增加的行业,需要系统性考虑简并税率与其他改革措施的协调配合,例如,可对税负增加明显的行业适当采取过渡性财政补贴或者先征后返政策,经过一定过渡期后逐步退出。

  3.清理优化增值税优惠政策。一是清理不必要增值税免税政策。对于必须保留的免税政策尽量采取零税率政策,允许生产免税产品的企业抵扣进项税额,这样可以最大限度地减轻免税政策对生产企业的资源配置扭曲,并避免重复征税。从国际经验看,实行增值税的174个国家和地区中有121个国家对部分商品或服务的国内销售环节设置了零税率。二是将小规模纳税人起征点与个人起征点统一为一个起征点。考虑到当前经济形势,可将个人的起征点大幅提高,将小规模纳税人的起征点小幅降低,从而保持整体增值税收入稳定或仅小幅减少。三是逐个评估阶段性减免政策,分类优化。视经济形势,对微观主体冲击不大的阶段性减免政策到期后不再执行,避免惯性延长政策执行期限;对执行效果好又有利于完善增值税抵扣链条的阶段性减免政策应及时制度化,从而增强微观主体信心、稳定预期。

  4.清理改革过渡政策。一是原则上取消对一般纳税人实行的简易计税办法。二是对于差额计税项目,应从经济实质出发,逐个甄别并优化。差额计税从经济实质上看是通过差额分离出相关服务真实的增值额作为计税基础,这与一般计税方法有本质的区别。例如,航空运输服务销售代理业务中收取的款项中,机票费用要支付给航空运输公司,不属于销售代理服务本身的增值额,可以差额计税。但在允许购进的旅客运输服务抵扣进项税额的情况下,航空运输服务销售代理商完全可以按照一般计税方法纳税。

  5.将更多的合理购进服务纳入可抵扣进项税额的范围。一方面,考虑将企业购进的贷款服务逐步纳入进项税额抵扣范围,以降低企业融资成本,减轻企业负担。另一方面,将更多的国内旅客运输服务、与业务接待相关的购进服务纳入进项税额抵扣范围。国际上已有一些比较成熟的做法可以借鉴,例如部分纳入抵扣范围、规定例外条款、多税联动等(樊勇,2022)。

  6.完善增值税留抵退税政策并逐步制度化。一是结合宏观经济形势和财政承受能力妥善解决历史存量问题,择机对采矿业、建筑业、金融业、房地产业、租赁和商务服务业等行业退还存量增值税留抵税额。二是逐步建立统一的增值税留抵退税政策,对期末留抵税额不再区分存量和增量,统一进行无差别的期末留抵退税。三是逐步放宽增值税留抵退税门槛。可先放宽对纳税人信用等级的要求,尤其是将新设立的企业纳入增值税留抵退税政策范围。四是优化增值税留抵退税期限,简化增值税留抵退税流程。若当期进项税额大于当期销项税额,允许纳税人进行纳税申报的同时提出退税申请。五是将增值税留抵退税写入增值税法,使留抵退税政策上升为制度,有利于稳定市场预期和更好地保障纳税人依法进行增值税留抵退税的权利。

  (四)优化政府间增值税收入分享机制,促进区域税负公平、市场统一和经济发展方式转变

  1.维持央地收入划分格局基本稳定。通过立法手段构建一个长期稳定的收入分配机制,明确中央和地方在增值税收入分配中的比例,减少因频繁调整而产生的不稳定预期。

  2.将消费地原则嵌入地区间收入分享机制。鉴于增值税最终由消费者承担,增值税收入的分配应以消费地原则为主。考虑到短期内将我国增值税征收管辖原则由生产地原则转变为消费地原则的难度较大,可在现行地区间收入分享机制的基础上嵌入消费地原则,即中央在对地方转移支付时,根据各地消费贡献比例,合理分配地区间增值税税收返还数额或转移支付金额,使各地增值税收入大致符合消费地原则。

  3.优化政府间增值税留抵退税分担机制。一是通过前文提到的转移支付的方式,实现按照消费地原则进行政府间增值税收入分享,解决增值税退税地与征税地不一致的问题,以减轻消费地的负担。二是规范省以下增值税留抵退税分担机制,适当提高省级财政的统筹力度和增值税留抵退税分担比例。三是对于特殊行业分布较为集中的地区,应由省级或者中央政府建立特殊的增值税留抵退税负担机制。


  转自:粤开志恒宏观

  作者:

  罗志恒(粤开证券研究院)

  晁云霞(粤开证券研究院)

  刘 昶(中国财政科学研究院)

  (本文为节选,原文刊发于《税务研究》2024年第12期。)

  欢迎按以下格式引用:

  罗志恒,晁云霞,刘昶.宏观经济治理视角下的增值税改革:目标、问题与路径[J].税务研究,2024(12):17-25.

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