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“以票控税”一直是税收征管实践（尤其是流转税类征管）中遵循的基本原则和且行之有效的手段。“以票控税”就是以企业在经营活动中必须开具或收取发票为主要凭证作为税收征管的切入点，来监督、管理纳税人及时、足额缴纳各类税款。如何正确理解“以票控税”的理念，对促进税收征管具有十分重要的现实意义。但在征管实践中，存在着对“以票控税”偏面的理解，认为开票了则必须纳税，对开票不纳税或开票金额与计税金额不一致的情况很难理解。其实上开具发票与是否应税，以及按什么标准计税无必然联系。
一、发票的概念和作用
根据《中华人民共和国发票管理办法》的规定，发票是指在购销商品，提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。从此定义中可得出这样的结论：发票是经营活动中的收付款凭证，记载了购销等经营活动的一些基本要素，如时间、金额，内容、交易双方名称等，为税款征收提供信息及依据，只有在上述规定行为中发生了款项收付的，才可开具发票，其它情况则无须开具发票。从此定义也无法得出开票与征税存在某种必然联系。另外发票在经济活动中不是企业记账的唯一合法原始凭证。
二、发票与税款征收的关系
发票一直是我国税收征管中税务部门监管的重要凭证，能较大程度地反映纳税人经营活动的概况，为税款征收、税收违法处理等提供重要的信息和证据。在目前的征管模式下，发票对保证税款应收尽收、及时征收起到了积极的作用，是税务部门征管实践中简便和有效的手段，是税收效率原则的实际体现和运用。
我国现行税制下各税种的具体要素中均或多或少地涉及到发票，流转税类征管中发票的作用尤为突出。营业税纳税义务发生时间的基本规定，为纳税人收讫营业收入款项或者取得索取营业税收入款项凭证的当天，收入款项的凭证在实践中主要表现为发票。
现行营业税制度下，发票也是营业税征收的主要依据，但其金额与营业税计税金额在逻辑关系上存在以下五种情况：
1、开票金额与计税金额相一致。这是由营业税广税基、低税负、全额征收的特点决定的，这种情况占绝大部分；
2、开票金额大于计税金额。这是由营业税为避免重复征收而对特殊行业、具体行为制定的差额征收政策而引起的，目前已成为营业税管理中的一种趋势和实践难点；
3、开票金额小于计税金额。这是由于营业税对某些行业计税依据的特别规定而引起的，如建筑业中的包工不包料甲供材料等情况；
4、开票但不纳税的情况，这主要出现在一些营业税非应税项目；
5、票与税在逻辑上不一致的情况。这主要是与税收政策制定和发票管理制度的衔接有关，如非邮政部门从事快递业务。
三、营业税征管中几种特殊情况下“以票控税”的运用
开票金额与营业税计税金额相一致的情况比较好理解，下面主要分析其他四种不一致的情况：
（一）开票金额大于计税金额
这种情况主要是由营业税差额征收引起的，而差额征收在建筑业营业税体现较多，所以就以此为例。如施工单位从事设备安装，设备也由其提供的情况。对此，施工单位按收取的款项，包括设备款开具发票。而根据现行营业税政策，设备可以作为营业税计税依据的扣除项目，所以施工单位在申报营业税时，可凭购买设备的发票予以扣除，从而导致发票金额大于计税金额。
（二）开票金额小于计税金额
根据《营业税暂行条例》规定，纳税人从事建筑、修缮、装饰工程作业，无论与对方如何结算，其营业额均应包括工程所用原材料及其他物资和动力的价款在内。对采取包工不包料，材料由建设方提供的情况下，施工方按实际取得的工程款开具发票，由于存在部分材料由建设方自行购买的情况（也称甲供材料），根据上述建筑业计税营业额的规定，甲供材料的价值也应并计营业额，所以施工方在此情况下营业税计税依据大于其开票金额。
（三）开票但不纳税的情况
如根据现行税收政策规定，垃圾处置费不属于营业税征收范围，不征营业税。若企业实际发生了垃圾处置行为并取得了收入，按规定企业可开具如《服务业统一发票》，而企业不需对此做纳税申报。对这种情况，应加强对企业发票开具的管理，防止企业因开票不纳税而虚开、多开发票的行为。
（四）票与税在逻辑上不一致的情况
企业发生了某项营业税应税行为，因为某些原因，无法开具对应的发票，而只能以另一种发票代替。如速递业务，根据财税[2003]16号文件的规定，单位和个人从事速递业务的按“邮电通信业”税目征收营业税。据此规定，所有从事快递业务的单位和个人应开具邮政业发票，并按“邮电通信业”征收营业税，这样票与税就相互对应。但在实际工作中，邮政业发票只有邮政企业才可领取，其他非邮政企业无法取得，这就会造成从事快递业务的非邮政企业使用的是非邮政发票，营业税却按邮政业征收的不一致情况（实际大量非邮政快递企业按交通运输业进行了管理，造成了有政策却无法执行的问题）。这是因为快递业按邮政业税目征收的政策和发票管理制度不相适应。按营业税的基本原理，快递业务按交通运输业征收营业税更加合理。对此，笔者建议在征管实践中，非邮政快递企业可开具其他类型的发票（暂时替代），营业税按“邮电通信业”征收，实现票税分离。
总之，随着各税种具体政策的变革，尤其是营业税差额征收政策的深化，实际征管中营业税的难点问题愈来愈多，发票与纳税的关系已逐渐分离。如果再一味机械地理解“以票控税”则会使实际工作很难开展，所以应树立实质课税和“票税分离”的理念，这样才能适应新形势下的营业税征管。 |
