税收个案批复有章可循 抑制"跑批件"腐败问题

      国家税务总局发布的《税收个案批复工作规程（试行）》（国税发[2012]14号，以下简称工作规程）自3月1日起实施。工作规程规范了税收个案批复的概念、适用范围、制定原则和制定程序。由于税收个案批复具有较强的敏感性，加之工作规程出台的背景，工作规程的发布、实施颇引人关注。
　　
　　高风险的个案批复　　
　　有关人士介绍，近些年来，出现了个别税务人员以权谋私，违法、违规对特定纳税人的纳税事项作出批复的案件，甚至出现了炮制假“红头文件”的事件，严重损害了税务机关的形象，这成为工作规程出台的最直接原因。
　　
　　黄亦瑾免税审批受贿案就是税收个案批复中发生的典型的犯罪案件。黄亦瑾是重庆市国税局原副局长，副厅级干部，2008年4月因受贿罪被重庆市第一中级人民法院一审判处有期徒刑10年。黄亦瑾不服提出上诉，2008年10月重庆市高级人民法院作出终审判决：驳回上诉，维持原判。
　　
　　导致黄亦瑾获罪入狱的是10万元的好处费。法院审理查明，重庆大贺巴蜀传媒有限公司是2004年5月31日由大贺传媒有限公司与南京大贺传媒有限公司合资成立的公司。2005年1月，该公司向重庆市渝中区国税局申请免征企业所得税128.7万元。随后，渝中区国税局向重庆市国税局请示。由于重庆市国税局对该公司是否属于应免税的新办企业找不到明确的税法依据，没有及时批复。该公司为了达到免税的目的，决定拿钱协调有关事宜，派员工张某公关。2005年6月，张某经人引荐认识了黄亦瑾，请她为该公司办理免税提供帮助，并承诺事后感谢。此后，黄亦瑾召集重庆市国税局所得税管理处相关人员研究，决定按信息类企业免征大贺巴蜀传媒有限公司所得税。2005年8月，黄亦瑾签发了免征该公司企业所得税128.7万元的批复文件。2005年9月7日，为感谢黄亦瑾的帮助，张某将10万元现金放在黄亦瑾办公室。
　　
　　黄亦瑾因一起税收个案批复，在退休前锒铛入狱。在涉税违法、犯罪案件中，牵涉税收个案批复的占很大比例，足见不规范的税收个案批复能引发多大的税收执法风险。
　　
　　在一些出现违法、犯罪现象的税收个案批复中，往往有涉税中介机构牵涉其中。一位不愿透露姓名的税务师事务所的人士告诉记者，“跑批件”曾是一些涉税中介机构最肥的业务。所谓“跑批件”，就是中介机构利用与税务机关、税务人员建立的熟人关系，帮助特定纳税人到税务机关就某种纳税事项申请特殊的批复文件，比如减免税、资产损失扣除、亏损弥补等等。“跑批件”往往伴随权钱交易，因为纳税人的特定事项不完全符合税法的有关规定，需要税务机关行使自由裁量权作出特殊批复才能办理。众多案件说明，在“跑批件”的过程中，极易滋生腐败问题。
　　
　　针对部分税收个案批复不规范、不公开、自由裁量权过大等易引发不廉政问题，造成国家税收流失的现状，为提高税务行政决策的科学化、民主化，落实政务公开要求，强化内部监控制约机制，国家税务总局制定了工作规程。
　　
　　何为税收个案批复　　
　　税收个案批复是与税务规章、税收规范性文件紧密联系的一个概念。
　　
　　税务规章指根据法律或者行政法规，在国家税务总局职权范围内制定的，在全国范围内对税务机关、纳税人、扣缴义务人及其他税务当事人具有普遍约束力的税收规范性文件。税务规章的名称一般称规定、规程、规则、实施细则、决定或办法。税务规章以国家税务总局令的形式发布。
　　
　　税收规范性文件，指县以上税务机关依照法定职权和规定程序制定并公布的，规定纳税人、扣缴义务人和其他税务行政相对人权利、义务，在本辖区内具有普遍约束力并反复适用的文件。
　　
　　工作规程规定，税收个案批复指税务机关针对特定税务行政相对人的特定事项如何适用税收法律、法规、规章或规范性文件所作的批复。税收个案拟明确的事项需要普遍适用的，应当按照《税收规范性文件制定管理办法》制定税收规范性文件。也就是说，税收个案批复只适用于特定税务行政相对人的特定事项，不具有普遍性，其他税务行政相对人不能比照办理。这是税收个案批复与税务规章、税收规范性文件的根本区别。
　　
　　税收行政执法中为什么会存在税收个案批复？税收个案批复有没有存在的必要性？
　　
　　对此，大连市国税局税收科学研究所所长秦泮义介绍，在税收实际工作中，由于现行税法规定比较原则，在对法律、法规、规章和规范性文件的理解和执行中征纳双方经常发生争议。而且由于纳税人的情况千差万别，难免会出现一些对税法条文适用不明确的问题，需要纳税人随时与主管税务机关沟通，一些特定事项需要经过审批才能办理，这正是税收个案批复存在的必要性。在西方一些发达国家的税收管理中也有类似税收个案批复的做法。
　　
　　秦泮义认为，税收个案批复与规范性文件不同，规范性文件具有普遍适用性，对涉及的全体纳税人具有普遍约束力，而税收个案批复只是针对特定纳税人的特定事项作出的批复，不具有普遍适用性。但是，在实践中，税收个案批复对于类似业务往往发挥了案例法的指导作用，一些批复被参照执行。
　　
　　秦泮义还认为，税收个案批复还是越少越好，毕竟税务机关是执法部门，税收管理要依法行政。从这个意义上讲，税务机关无权对政策、法规作出解释，而大多数税收个案批复偏偏是要求对政策、法规的适用给予解释，这就容易出现越权解释政策、法规的问题，相当于自授立法权。税收个案批复容易造成政策、法规执行上的不一致，有的偏松，有的偏紧，容易出现关系批复、人情批复甚至“金钱批复”的现象。个案批复是现行中国行政管理体制中存在的比较普遍的现象，执法者自己解释法律，自己执行，既当裁判员，又当运动员，导致执法的公平、公正性严重缺失。所以，应该从严管理、严格控制个案批复的事项，越少越好，并且实行谁批复、谁负责的行政执法责任追究制，以约束、监督个案批复行为。
　　
　　工作规程几大亮点　　
　　工作规程对税收个案批复的适用范围、批复主体、制定程序、制定时限和公布等方面作出了明确规定，引入了监督制约机制，从程序上大大压缩了通过税收个案批复寻租腐败的空间。工作规程有以下几大亮点：　　
　　缩小适用范围，减少税收个案批复数量。工作规程规定，税收个案拟明确的事项需要普遍适用的，应当按照《税收规范性文件制定管理办法》制定税收规范性文件。税务机关对超越本机关法定权限的，或者与上位法相抵触的，或者对其他类似情形的税务行政相对人显失公平的事项，不得作出税收个案批复。
　　
　　这一规定缩小了税收个案批复的适用范围，有利于遏制个别税务机关滥发税收个案批复的现象。
　　
　　明确批复主体，减少随意性，增加权威性。工作规程明确规定，税收个案批复必须以税务机关的名义作出。下级税务机关不得执行以上级税务机关内设机构名义作出的税收个案批复。
　　
　　这一规定比较严谨，可以有效防范执法风险和预防权力寻租等腐败问题的发生。据了解，目前仍有一些税务机关的内设机构在沿用政策解答卡片、便函等方式对下级机关和纳税人提出的问题作出解答，这很容易产生滥用职权擅自扩大政策解释或者寻租的问题，执法风险很大。有了这条规定，可以从制度上保护干部，也有利于维护税法的严肃性。
　　
　　强化监督制约，防止和减少腐败。工作规程对税收个案批复的提出、登记、办理作出了明确的程序规定，强化了上下级机关、同一机关不同部门间的监督制约机制，可以有效地防止和减少腐败。比如，工作规程规定，由纳税人主管税务机关提出的税收个案批复事项必须逐级报送，上级机关交办、本机关领导批办和纳税人直接提出申请的税收个案批复事项，必须逐级发送到纳税人主管税务机关调查核实。再比如，工作规程规定，未经负有税收执法监督检查职能的部门会签和政策法规部门合法性审查的税收个案批复，办公厅（室）不予核稿，局领导不予签发。税收个案批复签发后，需要抄送本级税务机关监察部门。
　　
　　有了上述制约机制，税务机关内部的个别人、个别机构就难以独立作出税收个案批复，可以防止和减少腐败。此外，为了加强上级机关对下级机关作出的税收个案批复的监督，工作规程规定，省以下税务机关应当于税收个案批复作出之日起30日内报送上一级税务机关负有税收执法监督检查职能的部门备案。负有税收执法监督检查职能的部门应将税收个案批复分送主管业务部门、政策法规部门和其他相关业务部门审核。
　　
　　向社会公布批复，强化社会监督。工作规程规定，除涉及国家秘密外，税收个案批复应当自作出之日起30日内，由批复机关的办公厅（室）在本级政府公报、税务机关公报、本辖区范围内公开发行的报纸或本级政府网站、本税务机关网站上公布。不具备前款规定公布条件的税务机关，应当自税收个案批复作出之日起5个工作日内，在办税服务场所或公共场所通过公告栏等形式，公布其作出的税收个案批复。
　　
　　行政权力只有真正接受社会的有效监督，在阳光下运行，才能预防和减少腐败，做到公平、公正执法。在税收个案批复中，以前一些人之所以敢铤而走险，通过暗箱操作谋取私利，就是因为批复不向社会公开，不接受社会监督。税收个案批复公开后，就会引起人们的关注，特别是具有类似情形纳税人的关注和监督。有了这种监督，作出批复的税务机关和人员就不敢肆意妄为。
　　
　　批复限时办结，有利于提高工作效率。工作规程规定，上下级税务机关送出批复材料均不得超过5个工作日；各部门会签、审查均不得超过10个工作日；主管税务机关调查核实不得超过30日。情况复杂或者社会影响巨大的案件，可适当延长时限。
　　
　　对于确实需要通过税收个案批复才能办理的事项，工作规程对办理时限作出规定，可以督促税务机关提高工作效率，有利于纳税人及时获得**。同时，可以减少个别人通过推诿、拖延刁难纳税人索贿的现象。
　　
　　工作规程发布后，不少网友发表了自己的意见，还展开了讨论。在某会计网站论坛上，一位网友写道：“工作规程是个很好的文件，有利于依法行政。”由于工作规程增加了许多程序性的规定，一些网友担心今后纳税人办理税收个案批复的难度会大大增加。如何既保证税收个案批复工作的公开、公正和廉洁，又保证正常税收个案批复工作的开展，仍然是税务机关面临的挑战。

       原文标题：规范税收个案批复 让权力在阳光下运行