新一轮税制改革，历史经验及国际对比的启示

      （1）消费税范围“有进有出” 、税率或继续调整

       此轮消费税改革可能调入更多高污染产品、高档消费品，同时一些不再属于高档消费品的税目或将陆续移除。2006年，消费税税目新增了高尔夫球及球具、高档手表、木制一次性筷子和实木地板；2016年，则开始对超豪华小汽车加征消费税。从这两次消费税目的调整来看，调整的税目集中在环保和高档消费品领域，其中前者主要体现对环保的日益重视，纠正消费的外部性，后者则出于增加税收的考虑，将更多高档消费品纳入消费税税目。另一方面，一些消费品随着经济的发展已不再是高档消费品，可能会被剔除出税目，例如2016年取消了对普通美容、修饰类化妆品征收消费税，同时将“消费税”税目名称更名为“高档消费品”。

       税率方面，刚性消费品和高污染产品的税率可能继续调整。过去刚性消费品和高污染产品的税率经历了多次提升，2015年卷烟批发环节税率从5%提高至11%；2009年成品油改革提高了成品油税率，2014年成品油税率再次提高。整体来看，税率调整主要聚焦于烟草和成品油，且鉴于目前中国相关产品税率多低于海外主要国家，未来税率或将进一步上升。

      （2）消费税收入逐步下划至地方

       消费税收入逐步下划至地方已正在筹划推进之中。2019年，政府发布了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称“调整中央与地方收入划分改革方案”），提出“后移消费税征收环节并稳步下划地方”，可能首先将高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革。金银首饰目前在零售环节征收，烟草和汽车也已有部分在批发零售环节征收，均已具备征收环节下划到地方的条件；成品油相关的消费税收入则为“专款专用”，或不再涉及央地分成问题，如2008年《关于实施成品油价格和税费改革的通知》明确成品油相关税收收入用于航道养护和转移地方。在中央和地方对消费税的分成方面，《调整中央与地方收入划分改革方案》明确提出，“改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方”，未来不排除将更大比例的消费税下划给地方的可能性。

      （3）适度后移消费税征收环节

       消费税稳步下划到地方意味着有必要将消费税的征收环节由生产环节改为批发零售环节。目前金银首饰和超豪华小汽车在零售环节征收，卷烟则在批发环节加征从价和从量税。但征税环节的调整必然要综合考虑税源的控制、征税的成本等。从征收成本和收益的角度分析，当前消费税税目中的木制一次性筷子、实木地板和涂料等消费品的批发和零售环节十分分散，不便后移征收环节，此外这些产品在消费税中的占比非常有限，后移征收环节带来的税收增幅有限；烟、酒、油、车四类消费税的主要收入来源均具备后移征收环节的基础，其中卷烟已实现在批发环节加征消费税，未来可能将更多烟类改至批发环节征收，酒类（尤其是高端白酒）也可以在批发环节征收；汽车零售环节相对易于把控，且超豪华小汽车已在零售环节加征10%的关税；随着税收基础设施的完善，成品油可能也逐步具备在零售环节征收的条件。

       消费税征收环节的改变或将遵循循序渐进的原则，分行业、分步骤逐步推进。从消费税调整的经验来看，征收环节后移或将从易于调整的小税目逐步推广至“烟酒油车”这些大税目。当前已在批发零售环节征收的有卷烟、金银首饰和超豪华小汽车，《调整中央与地方收入划分改革方案》明确高档手表、贵重首饰和珠宝玉石的消费税征收环节将后移，未来有望和金银首饰一同移至零售环节。

       征税环节的调整或将伴随着税率的调整。对于消费弹性较大的一些消费品而言，后移征收环节可能将导致价格上涨、需求下降，并且横向对比来看，中国部分奢侈品整体税负相对偏高（图表19）。因此后续在调整高档手表、贵重首饰和珠宝玉石的征收环节时，可能同时下调税率。1994年，金银首饰消费税纳税环节由生产改为零售环节，同时消费税税率由10%下降至5%。

       2.增值税的潜在改革方向

       增值税长期以来都是中国第一大税种，新一轮财税改革中增值税改革或将同样扮演重要的角色。相比消费税，增值税征税范围更广，涵盖各产业的上、中、下游，而消费税则集中在生产或者批发零售环节；增值税在企业流转环节征收，征收难度相对较低，而消费税征收则在辨别和计量“终端销售”方面难度较大；但消费税波动相对较小，而增值税顺周期特征显著、且减税的直接效应相对有限，增值税具有“环环征税，道道抵扣”的特点，因此一个环节的税收减免可能意味着后续环节的税收增加。

      （1）继续实施增值税留抵退税

       近年来中国实施了大规模留抵退税，未来存量留抵部分或将全部退还，并继续推进增量留抵退还。为了缓解企业资金压力，中国从2019年开始试行增值税期末留抵退税，主要集中在退还2019年4月以来的增量部分；2022年留抵退税的范围和力度进一步扩大，小微企业、制造业等行业企业存量留抵税额一次性退还，2022年全年退还留底退税2.46万亿元，2021-2023年累计退还3.76万亿元。目前增值税存量留抵部分或已基本退还，剩余存量部分和增量留抵退税有望继续推进。

      （2）税率三档变两档

       增值税税率或将从三档简并为两档。中国增值税税率档次曾经过多次调整，营改增试点之前，中国增值税实施17%和13%两档税率；2011年营改增试点后，为了与原先营业税税率衔接，增值税新增了11%和6%两个税率，变为四档税率；2017年增值税税率简并，从四档变为三档，取消了13%这档税率；2018年深化增值税改革，将17%和11%两档税率均下降一个百分点分别指16%和10%；2019年将制造业等行业从16%降至13%，交通运输等行业税率从10%降至9%，即增值税实施13%、9%和6%三档税率。2019年时任财政部长刘昆在两会上提到将推进增值税税率三档变两档，此后关于增值税三档变两档的呼声较高，简并增值税税率有助于简化增值税征收、实现增值税中性税制的特征。

       然而，考虑到近年来宏观税负已持续下降，增值税三档变两档可能将适时推进。从增值税税率简化的经验来看，简化后税率持续下调，叠加近年来大规模减税降费和留抵退税（图表20），中国宏观税负持续下降，广义宏观税负从2012年的29.7%降至2023年28.3%，狭义宏观税负更是从2012年18.7%降至2023年14.4%（图表21），在此背景下，增值税三档变两档可能根据经济变化情况和财政承受能力适时稳步推进。

      （3）继续增加增值税进项抵扣

       进一步完善增值税抵扣链条，利息支出等有望纳入增值税进项税抵扣范围。营改增之后，中国先后将不动产、国内旅客服务纳入抵扣范围，但目前仍有一些与生产经营相关的增值税进项未纳入抵扣范围，其中规模最大的是银行利息支出，这一定程度上增加了纳税人的借贷成本和税负压力。不过考虑到对财政收入的影响，新增抵扣进项或将适时、稳步推进。

      （4）进一步规范、清理税收优惠和地方层面的补贴政策

       全国层面增值税的优惠政策主要针对小微企业和先进制造业等行业，但地方层面的优惠政策繁多，进一步规范、清理税收优惠和地方层面的补贴政策有助于发挥增值税中性的优势。今年初，审计署明确今年审计工作六大重点，其中包括严肃查处违规返税乱象、严格查处招商引资出台“小政策”、打击因此形成的“税收洼地”等问题。早在2014年，国务院就出台了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，要求取消与企业缴纳税收或非税收入挂钩的优惠政策；2015年国务院出台《关于税收优惠政策相关事项通知》，明确安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。但地方仍存在不规范的税收优惠政策，未来或将适时清理税收优惠政策，从而发挥增值税中性作用，营造公平的税收环境。

       四、新一轮税制改革的宏观影响分析

       短期内消费税与增值税改革或有助于调整政府激励机制。如上所述，消费税改革可能是一段时间内税制改革的重点。结合2013年成品油消费税从生产端向消费端转移的经验，消费税改革有助于推动行业合规化进程，提高税收效率和公平性。同时，部分消费税权下放将有助于调整地方政府的收入激励机制，过去地方政府的主要税收收入是增值税、企业所得税等以生产地确定税源归属的税种，这种收入模式推动地方政府因地制宜地发展优势产业，塑造了我国制造业的竞争优势，但一定程度上导致地方政府“重生产、轻消费”的政策导向，消费税部分税目征收环节后移和收入下放地方则有助于强化地方政府对促消费的重视。目前，汽车、金银珠宝等品类均具备征收环节后移的基础，此类消费税稳步下划至地方有助于推动地方政府更积极改善消费环境，例如放宽如汽车限购、限行等限制部分消费场景的措施。同时，作为第一大税制的增值税可能会继续进行改革，推动增值税税收中性、以及为企业进一步减税或仍是改革的主要方向，将有利于扩大企业投资、并推动经济结构优化调整。

       消费税征收环节酌情后移、收入分配适度下移或将边际缓解作用地方财政缺口。随着消费税后移及下划，短期内消费税改革有望边际增加地方财政收入。2023年国内消费税金额为1.6万亿元，占全国税收收入的8.9%、GDP的1.3%（图表23）。根据国务院2019年发布的调整中央与地方收入划分改革方案，消费税改革调整的存量部分需由地方上解中央，增量部分原则上归属地方。同时，从消费税的来源看，烟、成品油、汽车、酒是消费税的主要征税对象，2019年分别占消费税的42%、37%、10%、4%（图表24）。其中，针对成品油、黄酒、啤酒的消费税是从量计税，消费税后移并不能带来增量收入。如果假设除成品油、酒之外的消费税全部后移至批发和零售环节，并假设批发环节利润在10%左右、零售环节利润在20%左右来简单估算，在不扩大征税范围、以及税率保持不变的情况下，短期内消费税后移及下划可能给地方带来约1000~3000亿元的增量税收收入，当然未来不排除将更大比例的消费税下划给地方的可能性。然而，随着近年来地产周期走弱，地方土地出让收入同比持续下滑，导致地方政府性基金收入面临数万亿元的缺口，因此消费税带来的地方收入增量可能远远不能弥补地方财政缺口。

       但中长期看，财税体制改革的范畴和政策目标远远大于消费税和增值税改革。除了消费税和增值税改革之外，税制改革任重道远，如由于直接税受经济周期波动的影响较间接税更小，中长期需增加直接税的占比来扩税基、稳税收。财税体制改革的范畴更广，它通常会涉及中央和地方事权与支出责任的划分、税制、中央和地方分税制、以及转移支付制度的改革，因此，统筹建立更加透明、稳定、可持续的税收体系，并优化中央和地方的财权和事权分配，完善央地转移支付制度和社保体制等均是重要且相关的议题。

       风险提示

       1）若税收制度改革进展缓慢，可能会导致预期的政策效果无法按时实现。此外，若改革的推进速度不及预期，则整体税收制度的优化效果或被影响。

       2）若税收收入的提升效果不及预期，则财政目标达到预期的可能性或将降低，进而对财政预算和预算内支出的安排形成拖累。

       ——本文源自券商研报精选