消费税改革安排试判

据财税大观了解，消费税改革方案在2015年年底已经上报国务院，在税政司内部签报为已经完成。这也就意味着消费税改革方案已经完成，并且将会在合适的时间公布。

财税大关就消费税改革的内容试着判断下改革的方向。

一、新一轮税制改革的背景、目标及思路

1994年，基于党的十四大提出的“建立社会主义市场经济体制”的经济体制改革目标，为建立适应计划经济向市场经济转型过程中政府收入形式与政府职能转变之要求的现代税收体制，保证税收在完成组织收入这一基本任务同时，能对改变政府间收入划分格局、规范市场主体行为、实现合理收入再分配和有效宏观经济调控发挥应有作用，我国进行了“分税制”改革。上轮税改至今，从改变认识到熟练运用，我们使市场机制对解放和发展生产力发挥了良好作用，社会主义市场经济体制逐步建立并日趋成熟；与此同时，政府职能也逐步在此基础上应经济社会发展需要由“经济建设型”向“公共服务型”转变。当前，在“走向成熟”的经济发展阶段下，在竞争日趋激烈、政经体制差异恒存的发展环境中，“中等收入陷阱”和“福利陷阱”殷鉴不远，经济增长方式转变、产业结构调整、科技创新需求等宏观经济发展目标，社会阶层结构变化、公平再分配需求、公共服务质量同增需求等政府治理领域，都在要求市场在资源配置决定性作用的基础上，对政府治理能力提出了现实要求。党的十八届三中全会提出了使市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府作用，这是对当前我国市场经济运行状况和政府治理能力合理评估后，对下一步经济体制改革目标进行明确。

在这样一个背景下，十八届三中全会上“财政”被定义到了“国家治理的基础和重要支柱”的高度。新一轮财税体制改革的目标也被确定为建立健全利于于优化资源配置,维护市场统一,促进社会公平,实现国家长治久安的、科学的、可持续的现代财政制度，并明确了改革预算制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三大改革任务。  与1994年“分税制”改革不同，本轮税制改革的目标由适应经济体制转型向在保障政府职能实现物质基础的前提下，促进市场经济体系完善、提高市场经济运行效率、弥补市场失灵和宏观经济调控转变。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，对本轮税制改革作出如下原则性安排：完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。2014年6月30日《深化财税体制改革总体方案》通过，尽管各方对方案目标的实现方式和时间安排上差异尚存，但是以法定原则为根本，在宏观税负稳定的前提下坚持正税清费，强化税收筹集财政收入主渠道作用，正确处理国家与企业、个人的分配关系，优化税制结构，逐步提高直接税比重；在央地财力格局不变的前提下，完善地方税体系，推进税收征管体制的改革思路，可以说已经达成共识。

（一）现行消费税的功能实现情况及改革空间

消费税是流转税系中的一个选择性征收税种。所谓选择性，是指它只对流通中的一部分货品或行为征收，而不是对所有货品普遍征收。尽管当前各国消费税的税基宽窄大相径庭，但是消费税的征收呈现了经济发达程度与税基宽窄负相关、间直税比重与税基宽窄正相关的一般规律。消费税税基的选择性，使其在具备收入筹集的功能之外，能够实现一定的经济社会调节职能。这些调节职能，主要体现为其实现量能负担原则下的调节功能（尤其对一般流转税累退性的逆向调节功能）和“限制者征”的导向功能。同时，与其他税种一样，随着经济社会的发展，消费税的税基会随着新兴产品或服务的出现等消费结构和层级变化而动态变化，而税基的变化则都是为了实现上述功能而被选择的。

我国现行的消费税是自1994年以《中华人民共和国消费税暂行条例》的形式开征的。此后，经过2006年和2009年两次分别以税目调整和征收环节调整形式的改革，形成目前14个税目的消费税税基。其中，烟、酒、成品油及汽车是消费税收入的主要税目。从筹集收入功能方面看，2013年我国消费税收入8230亿，是我国第四大税种，收入筹集功能实现良好。然而，从经济社会调节职能方面看，我国现行消费税存在一定的提升空间。在量能负担原则下的调节功能方面，部分现行税目和未征产品服务在当前经济发展水平和民众消费层次提升的背景下，亟需进行调整；在“限制者征”的导向功能方面，反映高能耗、高污染税目及税率应进行适当调整。同时，正如十八届三中全会确定的原则性安排所体现，消费税本身征收环节及分享机制方面也存在一定的改革空间。此外，在税制改革的进程当中，其他税种的改革也将对消费税的改革产生影响。

（一）消费税改革安排试判

1.基于量能负担原则调节功能的改革安排

通过上文对现行消费税功能实现的分析，我们发现当前经济发展水平和民众消费层次提升的背景之下，现行消费税的量能负担原则下的调节功能方面有一定的改革空间。本文认为，此方面的改革将主要以税目增减或调整为落脚点。

就减的方面来说，一部分已成为大众消费且并不属于限制者征调节范围产品很有可能进行调整，譬如说摩托车税目和化妆品税目。客观的说，在1993年开征摩托车消费税之时，摩托车还具有一定的高档消费的特征。2006年消费税改革时，将摩托车的税率由单一10%的税率变化为按排量250ml为界实行3%和10%两档税率。时至今日，多数250ml排量一下的摩托车更多的在充当一般交通工具的角色，几乎不具备高档消费的特征。在筹集收入功能有限、经济社会调节功能萎缩的现实情况下，作为一般交通工具的250ml排量以下的摩托车很有可能退出消费税征收行列。而就化妆品税目而言，其调整机理和可能安排与摩托车税目调整应当时一直的，即部分免征部分保留。

就增的方面来说，一部分随经济发展水平和民众消费层次提升的出现的高档消费品将被列入消费税征收范围，譬如说高档箱包。此外，按照简税制的要求，很有可能将性质相同的税目综合，譬如说将现有的高尔夫球及球具、高档手表、游艇与新增高档消费品放到一个综合性的“高档消费品”税目中去，从而使消费税的调节特征更为明显。

2.基于限制者征调节功能的改革安排

十八届三中全会中对消费税改革的原则性安排中，基于限制者征功能，计划高能耗、高污染产品纳入消费税征收范围内。这一原则性安排下，现有税目中具有高能耗、高污染的税目的税率有很大的调增可能性，譬如说大排量汽车；而其他本身生产过程具有高能耗、高污染特征的产品的或者上游产品具有高能耗、高污染特征但因用途广泛、监管困难而无法开征消费税的产品，尤其是化工产品，很有可能别纳入消费税征收范围。

3.其他税种改革影响下的消费税改革安排

事实上，消费税在上述量能负担和限制者征功能实现的自发改革可能之外，其他税种的改革也将对消费税的改革安排产生影响。按照十二五期间完成全面完成“营改增”的改革安排，营业税全面改正增值税后一定会涉及到一个税率调整的问题。因为在增值税的通行实践中，一般国家实行的都使两或三档税率。如此以来，部分原来征收营业税的、具有高档消费特征的服务业的税率设计问题就将成为一个问题，譬如说高尔夫球。当然，这可以通过将该类行为划入增值税高税率税目下征收来解决。但是，这类服务似乎更符合消费税的功能范围。

4.有关征收环节和分享机制的改革安排

消费税征收环节的改革，向零售环节后移是预期方向，但是这并不是唯一方向。之所以做这样的判断，主要是处于税收征管水平、成本和效率考虑。首先，现有税目中小汽车放在零售环节征是没有问题的。因为就汽车零售来说，一方面有增值税专用发票的管控，另一方面有汽车登记的管控，这部分消费税跑漏的可能性比较小。除此以外的烟、成品油、高尔夫球及球具、一次性筷子这些税目，如果全部放在零售环节来征，在现有征管手段和水平下，跑漏问题很可能会比较严重，而其治理成本也将较高。事实上，在烟草专卖制度存在、批零价差较小的现实下，将烟的征收环节房子批发环节征收是可能性更大选择；对于成品油税目，从征管成本角度考虑，同样在批零价差较小的现实下，批发环节征收也是可能性更大的选择。除此以外的酒及酒精、化妆品、一次性筷子、游艇和实木地板这些税目的征收环节，处于征管效能和收入保障的考虑很有暂时不做调整。

最后是收入分享的问题。首先，在营业税全面转型增值税后，寻找可替代的地方税主体税种，是地方税体系建设的重要问题。而无论从体量上还是从税种属性上看，将消费税变为中央地方共享税或者地方税来部分替代营业税地位的安排是最为可能的 。