国市监反执二发[2024]113号 国家市场监督管理总局关于印发《横向经营者集中审查指引》的通知

国家市场监督管理总局关于印发《横向经营者集中审查指引》的通知

国市监反执二发[2024]113号         2024-12-10

各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团市场监管局(厅、委)：

　　《横向经营者集中审查指引》已经2024年12月2日市场监管总局第29次局务会议通过，现印发给你们，请结合实际做好宣传和贯彻实施。

　　市场监管总局

　　2024年12月10日

　　(此件公开发布)

横向经营者集中审查指引

　　第一章　总则

　　第一条　为了进一步规范横向经营者集中审查，增强经营者集中审查工作透明度，提升经营者对国务院反垄断执法机构(以下简称反垄断执法机构)评估经营者集中竞争影响的预期，根据《中华人民共和国反垄断法》《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《经营者集中审查规定》等规定，制定本指引。

　　第二条　经营者集中审查是事先预判性审查，目的是通过评估集中可能对相关市场竞争状况带来的改变，预防和制止具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。

　　经营者集中达到国务院规定的申报标准(以下简称申报标准)的，经营者应当事先向反垄断执法机构申报，未申报或者申报后获得批准前不得实施集中。

　　经营者集中未达到申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，反垄断执法机构可以要求经营者申报并书面通知经营者。集中尚未实施的，经营者未申报或者申报后获得批准前不得实施集中;集中已经实施的，经营者应当自收到书面通知之日起一百二十日内申报，并采取暂停实施集中等必要措施减少集中对竞争的不利影响。

　　经营者集中有下列情形之一的，可以不向反垄断执法机构申报：(一)参与集中的一个经营者拥有其他每个经营者50%以上有表决权的股份或者资产的;(二)参与集中的每个经营者50%以上有表决权的股份或者资产，被同一个未参与集中的经营者拥有的。

　　第三条　反垄断执法机构支持经营者依法实施集中。对于不具有排除、限制竞争效果的经营者集中，反垄断执法机构将依法予以批准。对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，反垄断执法机构将依法予以禁止或者附加限制性条件批准。

　　前款所称经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果，是指由集中带来的竞争问题。

　　第四条　本指引所称横向经营者集中，是指参与集中的经营者存在横向关系，即参与集中的经营者为同一相关市场上的实际或潜在竞争者的经营者集中。

　　判断参与集中的经营者是否处于同一相关市场，应同时考虑相关商品或服务(以下统称商品)市场和相关地域市场。

　　对于一项集中，参与集中的经营者可能参与多个相关市场的竞争，在某些相关市场上存在横向关系(直接竞争)，同时在某些相关市场上存在非横向关系，反垄断执法机构将逐一评估集中各方具有的横向、非横向关系。本指引仅提供经营者集中在横向关系上的分析思路。

　　第五条　反垄断执法机构评估横向经营者集中是否具有或者可能具有排除、限制竞争效果，主要考虑下列因素：

　　(一)集中的目的;

　　(二)参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力;

　　(三)相关市场的市场集中度;

　　(四)经营者集中对市场进入、技术进步的影响;

　　(五)经营者集中对消费者和其他有关经营者的影响;

　　(六)经营者集中对国民经济发展的影响;

　　(七)应当考虑的影响市场竞争的其他因素。

　　反垄断执法机构通过分析上述因素，研判横向经营者集中是否会产生单边效应或协调效应，进而判断集中是否具有或者可能具有排除、限制竞争效果。

　　对于一项横向经营者集中，单边效应和协调效应可能单独存在，也可能同时存在。对于涉及多个横向重叠相关市场的经营者集中，反垄断执法机构将分别评估各个相关市场上可能产生的单边效应和协调效应。

　　第六条　反垄断执法机构评估集中是否具有或者可能具有排除、限制竞争效果，可以对比假设集中未发生情况下相关市场可能出现的竞争情况，分析集中是否会显著减少相关市场竞争。

　　假设集中未发生的情况，既可能是集中前相关市场的竞争情况，也可能是集中不发生的情况下相关市场未来可预见或可能发生的竞争情况。

　　第二章　证据材料

　　第七条　本指引所称证据材料是指反垄断执法机构为评估集中的竞争影响需要获得的有关文件、资料，包括申报人提交的申报文件、资料，以及其他文件、资料。

　　第八条　反垄断执法机构可以从参与集中的经营者、上游供应商、下游客户或终端消费者、有关政府部门、行业协会、竞争者等渠道获取相关证据材料，并可以聘请与本项集中没有利害关系的专家学者、第三方咨询机构等提供对集中的评估参考意见。

　　获取证据材料的方式包括但不限于要求参与集中的经营者提供材料、请有关单位或者个人协助调查、书面征求意见、问卷调查、座谈会、论证会、委托咨询、实地调研等。

　　反垄断执法机构将分析相关证据材料是否属于经营者集中审查应当考虑的因素，判断其是否应纳入审查考量范围以及如何进行考量。

　　第九条　与审查经营者集中相关的证据材料主要包括：

　　(一)经营者为开展集中相关业务准备的商业文件和所作的记录;

　　(二)集中相关的具有约束力的交易文件，如交易协议、谅解备忘录、股份转让文件等;

　　(三)说明交易目的或集中可能产生的效率等的相关文件;

　　(四)说明市场竞争状况和未来发展趋势的有关资料，如参与集中的经营者或独立第三方出具的市场情况报告或有关研究、预测、消费者调研报告等;

　　(五)集中各方和其他利益相关方如何看待竞争者的信息，如评估或描述竞争者的内部文件、关于业务表现的定期报告(包括但不限于销售月报等可以说明其业务表现的文件)等;

　　(六)就集中相关业务，反映客户及其偏好和行为的资料，如招标投标记录、客户在供应商之间转换的实际情况以及相关客户调查报告等;

　　(七)集中各方与集中相关的战略文件和财务信息，如研发计划、投资建议、商业可行性分析、财务报告等;

　　(八)就集中相关业务，说明集中各方定价策略的有关资料，如价格表、销售预测和分析、折扣或回扣政策、过往价格波动情况及其影响因素等;

　　(九)其他有助于反垄断执法机构了解市场竞争状况、交易目的或竞争影响的文件、资料。

　　根据具体案件审查工作需要，反垄断执法机构可以要求相关经营者提供申报文件、资料之外的上述某项或若干证据材料。

　　第十条　反垄断执法机构综合评估所有相关联的证据材料进而确定单个证据材料的真实性、关联性和证明力。证据材料的作用可能会根据其类型、来源、收集方式的不同而变化，也会根据竞争分析要素、集中产生的竞争问题不同而有所侧重。

　　一般情况下，集中各方在运营过程中形成的内部文件、商业模式、经营决策等证据材料，相对于为集中申报专门制作的文件、资料更具证明力。

　　上游供应商、下游客户与集中各方在商业交往中形成的文件、上下游经营者对集中的反应及其对集中的竞争影响的判断，能够为反垄断执法机构竞争分析提供重要参考。相对而言，下游客户对集中的反应及其对集中的竞争影响的判断更重要。

　　反垄断执法机构不会仅基于个别经营者对交易的大致观点来评估集中的竞争影响。前述经营者提供的客观信息有助于说明相关市场的运作情况和竞争状况的，反垄断执法机构将予以谨慎参考。

　　第十一条　如果有证据表明，经营者实施集中的主要目的是排除、限制竞争，反垄断执法机构倾向认为该项集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果，除非经营者能够证明该项集中不具有排除、限制竞争效果。

　　【案例1】甲公司拟收购乙公司。乙经营一款近期上市但销量快速增长的B产品，与甲销售的A产品存在竞争关系。甲评估该收购的内部文件显示：“通过这次收购，我们可以消除来自乙公司B产品的竞争威胁，并可以在交割后逐步使B退出市场，进而巩固A对市场的控制力。”其他内部文件也显示，本次收购的主要目的是为了消除来自B产品的竞争压力。反垄断执法机构倾向认为该项集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果。

　　第十二条　反垄断执法机构鼓励参与集中的经营者、竞争者、下游客户等提供反映集中竞争影响的定性和定量证据材料。提供证据材料的相关方应当对证据材料的真实性、完整性负责。

　　第三章　相关市场

　　第十三条　相关市场是指经营者在一定时期内就特定商品进行竞争的商品范围和地域范围。

　　科学合理地界定相关市场有助于判断集中各方面临的竞争约束来源，为评估集中可能带来的竞争影响提供分析基础;也为计算市场份额、进行市场集中度分析提供一个合理的范围。

　　第十四条　根据《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》，界定相关市场通常需要界定相关商品市场和相关地域市场，特定情况下还应考虑时间性。在技术贸易、许可协议等涉及知识产权的经营者集中案件中，可能还需要界定相关技术市场，考虑知识产权、创新等因素的影响。

　　界定相关市场的方法不是唯一的。界定相关市场时，可以根据案件具体情况运用客观、真实的数据，基于商品的特征、用途、价格、运输成本等因素从需求和供给两方面进行替代性分析。在经营者竞争的市场范围不够清晰或不易确定时，反垄断执法机构鼓励经营者按照“假定垄断者测试”等经济学分析思路或方法来界定相关市场。

　　界定互联网平台领域经营者集中相关市场应考虑平台经济的特点，可参照《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，结合个案进行具体分析。

　　第十五条　反垄断执法机构审查经营者集中，原则上应对所有可能受到集中影响的相关市场进行界定。

　　经营者合并的，应重点对参与集中的经营者之间存在横向、纵向以及相邻、互补关系的相关市场予以界定。

　　【案例2】甲公司拟与乙公司合并。甲公司和乙公司均从事A、B产品生产，此外乙公司还从事C、D产品生产。甲、乙在A、B业务上存在横向重叠，在C与A、B业务上存在纵向关联，同时在A、B、D业务上构成相邻或互补关系，则应重点对上述存在横向、纵向和相邻或互补关系的所有相关商品市场予以界定。

　　经营者通过收购股权或资产取得控制权的，或者通过合同等方式取得控制权或者能够施加决定性影响的，通常情况下应从目标经营者或目标资产的业务出发，重点围绕其与取得控制权或者能够施加决定性影响的参与集中的经营者之间存在横向、纵向以及相邻、互补关系的业务界定相关市场。

　　新设合营企业的经营者集中，通常情况下应从合营企业拟从事的业务出发，重点对合营企业与参与集中的经营者之间存在横向、纵向以及相邻、互补关系的业务界定相关市场。

　　【案例3】甲公司和乙公司拟新设合营企业丙。甲生产A产品，乙生产B、C产品，丙拟生产A产品，其中A是B的原材料，C与A、B没有关系。则在本交易中，应从合营企业丙拟从事的A产品出发界定相关市场，与其有上下游关系的B产品应当界定，不存在横向、纵向以及相邻、互补关系的C产品可以不予界定。

　　目标经营者或新设合营企业在存续期间内均仅向参与集中的经营者提供商品，如其从事或拟从事的业务在实践中存在独立的相关商品市场，则仍适用前述原则;如其从事或拟从事的业务在实践中不存在独立相关商品市场的，可以不对该业务单独界定相关市场，但仍应对与该业务有关的且受到集中影响的业务界定相关市场。是否存在独立的相关商品市场可根据市场实践判断，比如是否有其他经营者从事相关业务并向第三方销售获得收入。

　　【案例4】甲公司和乙公司拟新设合营企业丙。经审查，甲、乙均在A产品市场开展业务，且甲在A产品的上游B产品市场从事业务。该案中丙拟生产的C产品，是以B为原材料生产A过程中的关键中间体，且其唯一用途是生产A。同时，丙生产的C仅提供给甲、乙生产A，不对外销售，市场上也不存在其他经营者向第三方销售C的情形。因此，鉴于C产品是中间体且不存在独立生产和销售市场，因而本案未对C产品单独界定相关市场。考虑到交易将对下游A产品市场以及上游原材料B产品市场竞争产生直接影响，将该案相关商品市场界定为A、B产品市场。

　　第十六条　对于差异化产品，相关市场界定可能难以根据产品之间在特性或质量等方面的差异，明确、清晰地划定集中各方面临的竞争约束来源的范围。

　　反垄断执法机构根据案件具体情况，既可能界定一个相关市场涵盖多个差异化产品;也可能界定各个差异化产品为单独的相关市场。如果采取前一种路径，反垄断执法机构可能会在竞争分析中重点考察其他因素，如集中各方是否为紧密竞争者，以及市场上具有紧密竞争关系的经营者等。

　　【案例5】甲公司拟收购乙公司。甲、乙均生产A产品和B产品，A、B必须搭配使用。B产品可分为原厂生产和第三方仿制品，原厂生产产品是指专门用于某一品牌A产品，且所有组成部件均由该品牌制造商生产和销售的B产品;第三方仿制品是指与某一品牌A产品兼容，但不是该品牌制造商生产的B产品。尽管原厂生产产品和第三方仿制品在价格、质量等方面有差异，但市场调查表明，绝大部分消费者认为原厂生产产品和第三方仿制品之间替代关系明显，两者之间存在竞争。因此，将B产品界定为相关商品市场，原厂生产产品与第三方仿制品构成同一相关商品市场上的差异化产品。

　　尽管将原厂生产产品和第三方仿制品界定为同一个相关商品市场，但是在评估集中的竞争影响时，重点分析了第三方仿制品和原厂生产产品在价格、质量、售后维修等方面存在的不同，下游客户的选择偏好，A产品市场变化对原厂生产产品、第三方仿制品市场的影响等。

　　第十七条　当经营者集中可能对特定客户群产生排除、限制竞争效果时，反垄断执法机构可能会考虑围绕面向特定客户群的特定商品界定相关市场。面向特定客户群的特定商品是否构成一个单独的相关市场，供应商能否对不同客户群进行差别定价是一个较为重要的考虑因素。差别定价的可能性对市场界定、市场份额计算以及竞争影响的评估均会产生影响。

　　受法律、政策、行政措施等原因的限制，某些客户无法购买某些商品，或者某个区域客户实际的采购地域布局发生改变或受到限制时，反垄断执法机构会考虑是否需要根据商品可获得性对相关商品市场或相关地域市场的边界进行调整，或者在市场份额计算以及竞争分析中考虑有关影响。

　　第十八条　一项集中的相关市场界定存在多种可能性时，反垄断执法机构可能结合集中情况和竞争分析的需要综合考虑不同相关市场界定下的情况，将相关市场界定作开放处理。

　　对于上述情况，反垄断执法机构将对每一个潜在相关市场进行竞争分析，从而确定即使不就相关市场作出确定结论，也不影响竞争分析的准确性。

　　第十九条　历史经营者集中案件的相关市场界定具有一定借鉴作用。但相关市场界定不是一成不变的，可能会根据集中各方业务关系、行业发展变化等情况而产生个案差异。