吕冰洋：财税体制改革滚石上山

　　Q4：关于消费税和增值税的改革思路，学界一直存有争议，您刚刚也有提及。本次《决定》明确“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例”。对于推进改革过程中可能面临的障碍该如何克服?您对具体改革设计有何建议?

　　吕冰洋：消费税改革是近两年社会讨论的热点问题。实际上，十八届三中全会中的《决定》就提出，“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。其中点出“环节”就有将消费税征税环节下移并作为地方税的意图。在当地地方财政压力加大，地方主体税种缺失的背景下，改革消费税征税环节并下划地方的呼声尤为强烈。

　　但应该认识到，消费税有两种，分别是一般性消费税和选择性消费税，两者看似接近，实则在税收功能定位和税收要素设计上有着巨大差异。一般性消费税是对一般性消费品和服务征税，典型的有中国2016年营改增之前的营业税、美国的零售税。选择性消费税选择部分商品和服务征税，我国目前的消费税就是选择性消费税。

　　一般性消费税与选择性消费税有如下重大差异：前者征税范围广，后者征税范围窄;前者主要发挥的是筹集财政收入功能，后者主要发挥的调节功能，调节包括调节资源利用(例如对实木地板征税)、调节纳税人行为(例如对香烟征税)、调节分配差距(例如对奢侈品征税);前者一般采用比例税率，后者一般采用累进税率;前者征税环节在零售环节，后者征税环节可在生产、批发和零售任一环节;前者受益性强(地方公共服务与税源挂钩)，一般作为地方税，后者受益性非常弱，一般作为中央税。

　　由于有这些重大差异，我们应明确，消费税改革是坚持选择性消费导向，还是未来将其变为带有混合性质的消费税(例如在消费税下单设一税目，体现出一般性消费税性质)?

　　就目前我国消费税而言，它是选择性消费税，按税收规模排序分别是香烟、成品油、小汽车和酒，这四类税目收入占消费税收入90%以上。商品零售环节价格高于出厂环节，征税环节下移有助于扩大税基，除香烟和成品油这样有着非常好的商品管控渠道外，其他税目征税环节下移会增加税收征管难度。

　　根据以上对消费税性质的分析，我个人认为，应该将消费税征税环节下移与下划地方问题区分开来。消费税下划地方有利有弊，有利之处是增加地方财政收入，不利之处是引发地方之间恶性竞争、与消费税调节功能定位不符、可能扩大地区差距(发达地区和发达城市消费更旺盛)、税源增长潜力未必乐观(年轻一代对烟酒消费会减少)等。可以考虑的方案是征税环节下移后，中央通过财政二次分配的办法解决地方财政困难。二次分配办法不是转移支付，而是根据每个地区消费、人口等情况，直接将中央征来的消费税划入地方。

　　《决定》提到“完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例”。我国增值税实行中央与地方50:50分享，地方获得增值税来自当地企业缴纳增值税的50%，也就是说，增值税是按生产地原则划分各级政府税收收入。

　　这种税收共享设计，使得增值税留抵退税问题变得突出，例如，欠发达地区企业从发达地区购买设备，发达地区得到增值税，而由欠发达地区财政向企业退税。

　　为解决这个问题，2019年国务院发布的《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》中，对增值税留抵退税分担机制进行了调整完善，明确：增值税留抵退税地方分担的部分(50%)，由企业所在地全部负担(50%)调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。

　　该举措让发达省份承担更多退税义务，但也只能称得上救弊之举，增值税留抵退税问题仍有待从根本上解决。

　　“优化共享税分享比例”问题也是值得深入讨论的问题，无论是提高还是降低地方增值税分享比例，均是利弊并存。例如，提高地方增值税分享比例，会有助于增加地方财政收入，但是不利之处是加剧地方税收竞争、不利于统一大市场建设、不利于地方职能转变。

　　因此，在“优化共享税分享比例”的同时，可以考虑“优化共享税分享规则”，即按人口、消费、发票等因素分配地方增值税收入，它除了可消除按生产地原则划分增值税带来的弊端外，还有额外的好处——可使地区之间财力更加平均，可以大幅度降低转移支付规模，由此减轻转移支付带来的效率损失问题。

　　Q5：在健全直接税体系方面，《决定》提到“完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税”，您对此如何理解?

　　吕冰洋：个人所得税的主要功能是什么?大多数人认为是调节收入分配，实际上，这个判断有些含糊，需要深入分析的是，个人所得税的调节分配效果是看整体效果还是局部效果?调节分配重在缩小组间差距还是组内差距(组可按收入、地区、城乡等划分)?是宽税基还是窄税基?是高累进税率还是低累进税率?累进税率是针对综合所得还是针对分类所得?这不是轻易就可下判断的事情，需要深入结合理论和国情进行分析。

　　理论上，个人所得税的功能有二：调节收入分配、筹集财政收入。这两个功能之间有冲突、有互补，是矛盾的对立统一体。例如，如果用个人所得税降低基尼系数效果来判断它的调节分配作用大小，那么首先应该考虑是扩大纳税群体而非提高累进税率。实际上，即使是在发达国家，个人所得税也仅能让基尼系数下降1-3个百分点，调节收入分配的效果远低于社会保障，但是其筹集财政收入的功能非常强，OECD国家个人所得税占税收收入比重平均为25%左右。

　　因此，我们看个人所得税调节收入分配的功能，重点不应放在整体调节功能，而更应看重它的局部调节功能，即针对重点人群进行调节，尤其是针对高收入者和超高收入者的调节。我国各个时期政策文件中都体现出这一点，如十九大报告提出“调节过高收入，缩小收入分配差距”，二十大报告提出“完善个人所得税制度，调节过高收入，取缔非法收入”。

　　因此从长远看，个人所得税改革定位应是“筹集财政收入为主，精准调节为辅”。可采取的改革措施包括：一是加强个人所得税对大额资本所得的调节，对超过一定规模的股息红利所得和财产转让所得实行累进税率;二是维持综合所得45%的最高边际税率不变，适当调高适用45%税率的收入下限值;三是将经营所得纳入综合所得范围，缩小核定征收范围;四是不宜频繁调整综合所得的免征额和附加扣除，要让它们保持较长时间的稳定。

　　Q6：《决定》提出“加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”，您怎么理解《决定》对预算制度改革的部署?

　　吕冰洋：“加强财政资源统筹”并不是新提法，它是近年来党中央反复强调的预算改革，如十九届五中全会、“十四五”规划都有提及。“加强财政资源和预算统筹”既是提升财政可持续性的需要，也是推动预算制度改革的需要。

　　据《国务院关于2022年度国有资产管理情况的综合报告》，截至2022年底，全国国有企业资产总额339.5万亿元、金融企业资产总额400.9万亿元、行政事业性国有资产总额59.8万亿元。数量庞大的国有资源资产为我国经济社会发展奠定了坚实基础，更可为加大政府性资源统筹力度、增强财政保障能力、提高财政可持续性提供财力支持。

　　为强化财政资源统筹管理，要推进资产管理与预算管理、财务管理深度融合，推进资产管理融入预算管理一体化，建立健全预算资金形成资产的全链条管理机制。目前尽管已建立国有资产管理综合报告和专项报告制度，但是现有国有资产的统计报告制度不够健全，需落实“全口径全覆盖”国有资产管理，如加快推进自然资源统一调查检测体系建设。

　　特别地，国有资产报告不应是四大类资产的简单加总，而应是重点反映国有资产的总体价值状况和在重点领域的运营情况。同时，要将行政事业单位国有资产管理情况纳入预算管理绩效考核范围，强化预算绩效管理的监督和约束作用。

　　Q7：您认为“防范化解隐性债务风险长效机制”应该具备哪些条件?您对未来我国政府债务管理和地方融资平台改革转型的方向和路径有何思考?

　　吕冰洋：地方政府债务风险是防范化解金融风险的重点领域，自2014年国务院“43号文”发布、2015年初新《预算法》实施后，中央采取了一系列防范化解地方政府债务风险的举措，“开前门、堵后门”，在化解地方政府债务风险上取得了阶段性成效。但是，近年来，地方政府隐性举债仍然时有发生，融资平台市场化转型进展缓慢。

　　地方政府隐性债务屡禁不断，源于一系列深层次的体制性原因：地方政府事权、支出责任与财力不匹配问题尚未根本解决，中央兜底预期难以根除，地方政府仍然存在巨大的投资冲动，监管约束机制仍不健全。例如，就监管约束机制而言，地方隐性债务涉及政府向企业提供担保、向企业注入土地或公益性资产、国有资产处置等事项，地方人大还未将这些政府行为充分纳入监督范畴。

　　建立防范化解隐性债务风险长效机制是个系统工程，有些体制性问题的解决非朝夕之功，就债务本身管理而言，可有如下几个重点机制建设：

　　一是界定政府隐性债务，进行分类管理。一类是地方非融资平台国有企业债务，二类是地方金融机构债务，三类是政府投资基金、政府购买服务以及不规范的PPP项目所形成的债务，要针对不同类型债务特点，摸清债务底数，确定哪些属于政府救助责任，哪些要由负债人承担责任。

　　二是建立符合新时代要求的地方政府投融资体制。针对不同类型(经营性、准经营性或非经营性)的投资项目采取差异化融资模式，强化项目储备制度、专家咨询制度、项目公示制度、绩效评价制度和责任追究制度等制度建设，加强对地方政府债务融资的期限、成本、偿债资金来源和效益等方面的审核、评估和监测。

　　三是加强金融监管，减少地方政府对金融机构的干预。地方政府对金融资源存在大量隐性化方式控制，即通过其所参股或控股的城市商业银行、村镇银行等地方性金融机构，甚至通过证券公司、小额贷款公司、金融租赁公司、设备租赁公司等非银行渠道(即所谓的“影子银行”)，将金融资源转移到地方政府青睐的项目建设上。因此，需要进一步深化金融机构市场化改革，减少地方政府对金融机构的干预，使金融机构开展政府类业务时真正成为市场的主体，真正对自己的决策行为负责。

　　Q8：总体上，您认为本轮财税体制改革面临哪些必须啃的“硬骨头”?您对深化财税改革的优先序有何思考?

　　吕冰洋：可以说，没有哪一项财税改革是“好啃的肉”。自党的十八届三中全会以来，关于“健全财政预算体系”“财政事权与支出责任改革”“完善地方税系”“完善转移支付体系”“省以下财政体制改革”等改革重点屡次提出，这一方面反映改革的决心和进展，另一方面也反映这几个关键领域的财税体制机制问题仍未得到系统性解决。

　　新一轮财税体制改革的复杂性、艰巨性更加突出，虽然《决定》提出很多财税体制改革措施，但这些措施不少是方向性的，具体改革仍需要详细论证和设计。预算、税收、央地财政关系这三大领域改革没有优先顺序之分，并且，从过去改革经验看，这三部分改革往往是联动的，例如有着深远影响的1994年分税制改革，全称是分级分税财政管理体制改革，它必须先有增值税、营业税等重要税种改革，之后才有中央与地方财政分配关系的重大调整，进而有各级政府预算管理制度的改革。但这只是在逻辑上有先后次序，在实践中改革几乎是同时的。

　　财税体制改革不仅影响各级政府财政收入和支出，而且对地方政府行为及地方经济社会发展有着长期影响，需要一段时间才能观察出效果。几乎每项改革方案均是利弊交织，而且利与弊需要一段时间才能反映出来。

　　在这种情况下，非常有必要采取广泛试点办法，它可有效降低改革风险，使得决策者能够从容比较和选择各项改革方案。试点的前提条件是改革可以在局部操作，不会产生牵一发而动全身的结果，财税体制中不少改革设想具备试点条件。在优化共享税分享比例(规则)、完善国有资本经营预算和绩效评价制度、深化零基预算改革、完善财政转移支付体系、完善政府债务管理制度、下沉部分非税收入管理权限等问题上，均可通过试点来探索全局性改革方案。

　　总体来说，当前财税体制改革的复杂性和艰巨性是超过以往的，财税体制改革是一个滚石上山的过程，要克服的困难不少，但换个角度看，解决财税体制机制中一些问题后，它对经济社会发展所起的推动作用也将是巨大的。

　　如果说，1994年分税制改革推动了后来中国经济高速增长、党的十八届三中全会以来财税体制改革推动了现代财政制度的构建和国家治理现代化的话，那么，新一轮财税体制改革也必将在高质量发展阶段发挥巨大作用，成为中国式现代化进程的重要推动力。

　　人大重阳

　　中国人民大学重阳金融研究院(人大重阳)成立于2013年1月19日，是重阳投资向中国人民大学捐赠并设立教育基金运营的主要资助项目。

　　作为中国特色新型智库，人大重阳聘请了全球数十位前政要、银行家、知名学者为高级研究员，旨在关注现实、建言国家、服务人民。目前，人大重阳下设7个部门、运营管理4个中心(生态金融研究中心、全球治理研究中心、中美人文交流研究中心、中俄人文交流研究中心)。近年来，人大重阳在金融发展、全球治理、大国关系、宏观政策等研究领域在国内外均具有较高认可度。