吕冰洋：财税体制改革滚石上山

　　编者按：“财税体制改革是一个滚石上山的过程，要克服的困难不少，但换个角度看，解决财税体制机制中的一些问题后，它对经济社会发展的推动作用也将是巨大的。”近日，中国人民大学财税研究所执行所长、财政金融学院教授、重阳金融研究院高级研究员吕冰洋接受CF40研究部访谈，对《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(下称《决定》)中关于财税体制改革的部署进行了深入解读，并就改革设计提出建议。现将专访内容发布如下：

　　核心观点

　　吕冰洋表示，当前财税体制改革的复杂性和艰巨性超过以往。预算制度、税收制度以及央地财政关系改革，是财税体制改革的核心议题，内涵十分丰富。而以公共经济学为导向的财政理论长期注重研究如何处理好政府和市场、效率和公平的关系，对处理好经济和社会、活力和秩序、发展与安全的关系研究不足，理论的滞后也在较长时期内使得一些改革和政策调整方向存在争议。新一轮财税体制改革的复杂性和艰巨性，亟需符合中国国情的理论创新。

　　在央地财政关系方面，《决定》提出“适当加强中央事权”，应注意这一表述与“适当加强中央财政事权”的区别，这意味着财政体制改革离不开行政体制改革。事权由决策权、执行权和监督权构成，加强中央事权并不意味着三种权力均要上收，三种权力该如何搭配仍需要结合每个领域的事权特点进行优化。

　　仔细观察《决定》关于财税体制的内容，可以发现一个重要潜台词是增强财政可持续性。在各种财政收入中，税收收入最具有稳定性、可预测性和可持续性。然而古今中外，税制改革都是改革最难的部分。再好的改革方案也可能需要很长时间才能落地，对此，我们应有相应的心理准备。

　　具体到《决定》提出的“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，吕冰洋认为理解上应该将消费税征税环节下移与下划地方问题区分开来。由于我国消费税主体税种实际上属于选择性消费税，主要定位于调节功能，直接下划地方可能引发地方之间恶性税收竞争、扩大地区差距，税源增长潜力也未必乐观。

　　他建议，在征税环节下移后，中央可以通过财政二次分配的办法解决地方财政困难——二次分配办法不是转移支付，而是根据每个地区消费、人口等情况，直接将中央征来的消费税划入地方。

　　吕冰洋还就增值税和个人所得税改革、加强财政资源和预算统筹，以及地方政府债务管理等话题进行了深入讨论。

　　他强调，几乎每项改革方案均是利弊交织，而且利与弊需要一段时间才能反映出来。因此都需要进行反复论证，同时有必要采取广泛试点办法，以降低改革风险。试点的前提条件是改革可以在局部操作，不会产生牵一发而动全身的结果。

　　专访全文

　　Q1：《决定》从预算制度、税收制度和央地财政关系等多方面对深化财税体制改革做出了系统部署。与十八届三中全会时相比，您如何分析新一轮财税体制改革的思路和重点?

　　吕冰洋：从十八届三中全会到二十届三中全会，可以发现关于财税体制改革的核心议题并没有改变，它们分别是：预算制度改革、税收制度改革、央地财政关系改革。这三个议题是财税体制的核心，是体现财税体制“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”功能的最重要三个部分。

　　实际上，党的十九大报告、“十四五”规划中所提出的财税体制改革重点，仍是这三大部分财税体制改革，如十九大报告提出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。”预算、税收和央地财政关系，历来是财税体制改革重点。

　　虽然改革的核心议题没有改变，但是改革内容会随着经济社会的发展而变化。十年来，围绕着十八届三中全会关于财税体制改革的部署，预算、税收、央地财政关系均发生一系列重要改革，如《预算法》修订、实行绩效管理、落实税收法定原则、国地税合并、营业税改征增值税、优化转移支付结构、推进一系列财政事权与支出责任改革等。二十届三中全会提出的财税体制改革是在新形势下的改革要求，它是全面深化改革的重要组成部分，是贯彻新发展理念、更好适应我国社会主要矛盾变化的必然要求。

　　需要注意的是，预算、税收、央地财政关系的内涵是很丰富的，改革的复杂性和艰巨性呼唤着符合中国国情的理论创新。

　　《决定》提出，进一步全面深化改革的原则之一是“坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协同性”。以公共经济学为导向的财政理论长期注重研究如何处理好政府和市场、效率和公平的关系，对处理好经济和社会、活力和秩序、发展与安全的关系研究不足，而改革者在设计改革方案时，肯定会同时思考这几大关系的处理。

　　大致来说，预算要结合社会主义民主和法治的要求、人民代表大会制度进行理论创新，税收理论创新要基于经济与社会关系、国民收入循环变化进行理论创新，央地财政关系要基于“中央统一领导、地方分级管理”的央地关系框架进行理论创新。有了符合中国国情的财政理论，才有相应的符合国情的财税体制改革方案。

　　Q2：中国央地财政关系有何特色?您如何看待《决定》对于央地财政关系方面的部署?《决定》提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”，央地事权和支出责任关系如何理顺?

　　吕冰洋：上面说到，财税体制改革需要相应的财政理论支撑，央地财政关系就是典型代表。长期以来，有大量文献用财政分权或财政联邦制理论来解释中国政府行为及经济后果，该理论的缺陷是没有关注中央政府作用，也较少考虑信息不对称情况下各级政府的多目标决策。实际上，在中国“中央统一领导、地方分级管理”的央地关系格局下，那种能够“发挥中央与地方两个积极性”的政府间财政关系才是推动经济社会发展的关键。

　　我和合作者在《经济研究》2024年第6期发表《中国央地财政关系的演进：一个理论框架》建立了一个中国政府间财政关系理论框架。该框架提出，央地财政关系主要取决于中央政府激励(经济发展和民生发展)、平衡(缩小地区差距)和控制(风险控制和地方政府行为控制)三大目标的平衡，财政放权程度受中央政府和地方政府行动产出弹性、行动成本、外部性和不确定性等客观条件制约。

　　在中国经济高速增长阶段，地方政府经济行动产出弹性高、行动成本低、外部性强、不确定性小，因此可以通过大幅度财政放权来调动地方发展经济积极性。但是在高质量发展阶段，这些条件已发生很大改变，需要重新调整中央和地方之间权力划分。

　　值得注意的是，《决定》提出“适当加强中央事权”而非“适当加强中央财政事权”，这意味着财政体制改革离不开行政体制改革。事权就是政府职能，它是各级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，而财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，落实财政事权需要相应的财政支出责任匹配，因此“事权-财政事权-财政支出责任”将行政体制与财政体制改革联系在一起。

　　在经济社会治理上，中央政府发挥积极性主要在四个方面，即宏观调控、均衡区域发展、维护社会公平以及推动统一大市场建设。高质量发展阶段与之前经济高速增长阶段相比，中央政府行动产出弹性、外部性和不确定性相比地方政府均会上升，推动全国统一大市场与地方发展局部市场的相对收益上升，因此在理论上需要加强中央事权，它集中体现在跨区域的公共服务和基础设施建设、环境治理、社会保障、司法、食品安全和药品监管等。

　　另外，事权由决策权、执行权和监督权构成，加强中央事权并不意味着三种权力均要上收，三种权力该如何搭配仍需要结合每个领域事权特点进行优化。财政支出责任与执行权存在对应关系，因为大多数事权在执行时需要财政资金支持。我们常说的“事权与支出责任”改革，在很大程度上是事权中决策权、执行权和监督权的结构优化问题。

　　Q3：在您看来，这次改革对于提高我国财政收入、减轻财政收支矛盾有多大作用?在拓展税源的过程中，税制改革如何平衡好“高质量发展、社会公平、市场统一”三方面目标?

　　吕冰洋：仔细观察《决定》关于财税体制内容，可以发现其中有一个重要潜台词，那就是增强财政可持续性。从当前财政运行和未来趋势看，增强财政可持续性问题日益迫切：

　　一是持续多年的大规模减税降费，大幅度降低政府可用财力水平，2023年全国税收占GDP的比重仅为14.4%，这在全世界范围看均是比较低的值;二是我国已步入老龄化社会，并且老龄化程度还在不断加深，人口老龄化将导致来自所得的税基萎缩和财政福利支出增加，目前我国社会保障中来自财政补贴收入就高达2万多亿;三是经济增速放缓和发展方式绿色转型带来财政收入下滑;四是随着房地产大规模开发的时代结束，地方政府土地出让收入大幅度减少，土地财政难以为继。

　　从历史和世界各国经验看，财政可持续性下降问题如果得不到有效解决，会逐渐转为财政危机并成为国家重大安全问题。

　　在各种财政收入中，税收收入最具有稳定性、可预测性和可持续性，而基金、费、土地出让金等非税收入规范性较差、波动性较大。当前中国财政收入结构最突出的问题是，税收收入占“四本预算”收入比重过低，2022年该比重仅为42.85%。因此，拓展税源、改革税制是下一步财税体制改革的重点。

　　税制改革需要理论支撑，但遗憾的是，在一些涉及中国重要税制改革和税收政策调整问题上，相关理论并不成熟。例如，增值税有如下争议：增值税是企业还是消费者承担?增值税转嫁方向和程度如何?增值税减税是否会降低企业成本?增值税减税对企业的影响机制是提高企业投资的边际收益还是增加现金流?即使是增加现金流，在经济下行期，企业现金流增加是优先用于还债还是投资?等等。

　　个人所得税有如下争议：个人所得税的主要功能是筹集财政收入还是调节收入分配?调节收入分配是优先增加税率累进性还是扩大纳税群体?应调节资本所得差距还是劳动所得差距?个人所得税与其他调节收入分配的公共政策如何协调?等等。

　　消费税有如下争议：消费税改革是趋向一般性消费税还是选择性消费税?消费税主要功能定位是发挥筹集财政收入功能还是发挥调节功能?调节重点是调节资源利用、分配还是纳税人行为(寓禁于征)?等等。在其他一些税种上也存在争议，这里不再赘述。

　　由于理论的滞后，使得一些税制改革和税收政策调整的方向存在争议，或者说，改革的预期效果存在很大的不确定性。在这种情况下，对改革的各种方案、改革的利弊要进行反复论证，避免改革对经济社会运行产生巨大的反向冲击。

　　我个人认为，中国税制存在的问题是：从国民收入循环角度看，税收集中在国民收入循环的上游环节，即生产环节;从经济和社会关系角度看，我国税制主要嵌入经济而非嵌入社会。这种税制结构是历史形成的，它是在税收征管效率较低、不强调税收的社会治理功能的前提下采取的税制。

　　未来税制改革的方向是将税收从国民收入的生产环节下移到再分配、使用和积累环节，税制要从嵌入经济到嵌入社会，让税收与社会发生深刻互动关系。这就需要对增值税、个人所得税、消费税、房地产税等关键税种进行改革，它对“高质量发展、社会公平、市场统一”具有重要意义，但要论证起来非一言两语能说清楚(下面会对消费税和个人所得税进行分析)。

　　当然，自古以来，税制改革都是各国改革最难的部分，因为它影响公共部门与私人部门，以及私人部门内部之间的利益调整。再好的改革方案也可能需要很长时间才能落地，对此，我们应有相应的心理准备。