专家研讨增值税立法前瞻问题

　　今年4月12～14日，国家税务总局局长王军参加在法国巴黎举行的经济合作与发展组织(OECD)第四届增值税全球论坛,代表中国税务部门作大会唯一主旨发言时表示，全面推开营改增试点后，中国还将进一步改革完善增值税制度，做好税率简并以及增值税立法等有关工作，适应国家治理体系和治理能力现代化要求的财税体制改革也将驶入快车道。

　　习近平总书记在十九大报告中指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文表示，新时代主要矛盾的转换过程中，财税改革在其中将扮演着重要角色，预算制度的作用越来越重要，权利制约首先要解决财权、深化税制改革。房地产税的改革、增值税的立法等还有很多工作要做。现行税法与各部门法关系密切，制定一个符合中国实情的增值税法十分重要。本次研讨会的召开具有重要意义。

　　刘剑文在致辞时还提出了三个观点。一是时机很重要。十九大提出新时代和主要矛盾转变，财税法治需要予以回应。二是任务很紧迫。营改增后增值税立法提速，需要贡献力量。三是方法很关键。领域法学的提法为法学研究创新提供了思路，要打破条条框框落实良法善治。

　　刘剑文称，为了做好增值税立法工作，财税法学研究会考虑组建《中华人民共和国增值税法(草案)》(专家建议稿)起草小组。

　　研讨内容一

　　立法有三种模式可借鉴

　　增值税在我国税收体系中占有重要地位，推进增值税立法是落实税收法定工作的重要组成部分。增值税立法工作中涉及的诸多问题较为复杂。

　　刘剑文表示，税制改革需要法学理论的引领。通过对我国第一大税种———增值税实践中诸多问题的分析和反思，反映出我国税制改革中法理的缺失。在税收制度设计上除了税法理论运用不足外，对民商法、行政法原理运用也极为缺乏，应当在税收立法上补齐法理的短板。

　　在谈到有关增值税法的路径选择时，中山大学法学院教授杨小强指出，目前国际上存在三种增值税模式：第一种是欧洲增值税模式;第二种是以新西兰的商品与服务税为代表的模式;第三种是日本消费税模式。不同类型与名称的VAT(附加税)侧重不同。欧洲增值税强调以增值额作为计征依据;新西兰商品服务税强调提供商品与服务;日本消费税模式强调以生产与生活进行的分别制度设计。杨小强提出，跨境服务和无形资产采取消费地征税比生产地征税更为中性，更符合国际惯例。这三种模式中各有优缺点，深度研究不同的模式可以为我国增值税立法工作提供一定的制度与经验借鉴。

　　有专家就增值税相关概念内涵提出，应当进一步明确目前增值税中“货物”的概念，建议将以出售为目的的有形动产所有权转让按销售货物征税，而对以提供服务为目的随附的资产转让行为按销售服务征税。另有专家进一步认为，由于在所有权中包含了占有、使用、收益和处分的权利，在增值税征税中应当具体到以是否发生了处分权的转让来判断是否发生了资产的销售行为。

　　常州大学史良法学院教授黄建文就增值税立法视野下的“视同销售”进行了审思。他从委托人与代理人之间代理关系的角度来讲解“视同销售”。在间接代理中，代理人只收取手续费，所以应当只针对手续费收取增值税。税法具有行政管理职能，法人内部之间的关系不应该由增值税法来管理。

　　与会专家还就税率设计问题提出了建议。我国增值税可以选择按“1档标准税率+1档低税率+1档零税率”的模式设计。同时，应当在现有基础上降低标准税率，考虑到减少改革阻力，缓和对政府财力的冲击，可以采取“非同步调整”的方式进行，即首先适当降低原税率较高的行业例如制造业的增值税税率水平。

　　研讨内容二

　　虚开专票需系统性法律治理

　　虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票，是指有为他人虚开、为自己虚开、让他人为自己虚开、介绍他人虚开行为之一的，违反有关规范，使国家造成损失的行为。近年来，虚开增值税专用发票的犯罪活动十分猖獗，审判实践中，对虚开增值税专用发票罪的认定存在诸多问题。

　　上海交通大学凯源法学院教授、博士生导师许多奇在发言时表示，当前虚开增值税专用发票行为向实体企业集中，犯罪团伙买卖集中，虚开形式多样。对于虚开增值税专用发票的处罚措施，在立法层面只有《税收征管法》中对此有一条规定，其他均为行政规范。部门规章碎片化，过于原则、片面，并且重事后处理，轻事前、事中处理。

　　许多奇在会后接受《财会信报》记者采访时指出，随着2016年5月1日我国营改增全面扩围，营业税被全面纳入增值税范畴，我国进入“后营改增时代”。从税收收入结构来看，营改增意味着将曾作为我国第三大税种的营业税并入到第一大税种，增值税占据我国税收收入的“半壁江山”，稳居首要地位。随之而来，虚开增值税专用发票违法行为也出现了新情况、新特点。如：虚开行为向实体企业集中;虚开形式多样，犯罪团伙“买卖”增值税专用发票现象突出;抵扣方式多样，监管漏洞成为“虚抵”新渠道。而虚开增值税发票导致的后果首先是侵蚀税基，给国家税款造成巨大流失;其次，严重扰乱税收征管秩序，破坏市场公平竞争机制;再者，还会增加征税成本，加大税务机关的税收执法风险。

　　上海交通大学凯原法学院硕士研究生杨健向记者表达了同样的观点。杨健表示，现行法律基本规定了对虚开增值税专用发票行为的认定标准和处罚措施，分别从行政手段和刑罚手段共同对虚开增值税专用发票的行为进行规制，对于扼制虚开增值税专用发票行为的蔓延发挥了一定作用。但是，随着营改增全面推行，增值税专用发票的开具更加普遍，虚开的空间越来越大、虚开的手段越来越专业化、智能化，现有的法律规范、规制手段已无法完全适应虚开增值税专用发票的现状。

　　具体而言，许多奇指出，现行的法律、法规对虚开增值税专用发票行为的规制存在以下问题。一是部门规章规定碎片化、过于原则。二是对虚开行为的治理呈现治标不治本的片面性。三是重事后惩处，轻事前、事中治理。

　　许多奇认为，虚开增值税专用发票行为频发是多种因素共同作用的结果，因此需要系统性法律治理。她建议具体从四个方面着手。一是完善增值税制度。简并税率，清除不合理的减免优惠，将小规模纳税人制度改为增值税登记制度。二是完善行刑联动机制。明确规定虚开增值税专用发票罪的构成要件，规范小规模纳税人的票源管理，提高税务机关的执法能力，健全联动执法机制。三是建立与完善企业的内控制度。完善企业的财务管理制度，加大企业员工的守法教育，企业合规部门要加强自我检查、风险排除，及时化解虚开风险。四是加强纳税人权利保护。将纳税人权益保护贯穿于虚开增值税专用发票治理整个过程的始终，这也是推动税收法治、促进税收遵从的本质要求。

　　对于虚开增值税专用发票治理，有专家建议，有关部门应当尽快出台关于“虚开增值税专用发票罪”的新司法解释，对虚开行为的内涵、货票分离、代开、挂靠等实践中存在争议的问题予以明确，才能有助于明晰罪与非罪的界限，为司法机关惩处虚开违法行为提供法律依据。

　　研讨内容三

　　立法中应做好部门法之间协调

　　有关增值税法制度设计的部门法协调问题，西南财大财税学院院长刘蓉表示，税收背后没有法理支撑容易出现问题。营改增以后，增值税占据我国税收收入的半壁江山，但增值税的法律文件还是暂行条例，依赖通知、函复、答复来执行，与增值税的地位不匹配。这说明在法律层面的研究不够，并且征管也仍然处于初级阶段，亟需法学与经济学合作解决。

　　西南财经大学财税法研究中心研究员薛娟表示，营改增试点全面推开一年以来，在实践中观察到，减税效应逐渐体现，伴随改革红利而来的还有部门法间冲突的增加和税际差异的泛化。这使得税务机关的执法与纳税人的遵从都产生了困难。

　　薛娟分析，税际差异产生的原因一是营改增制度设计欠缺法际协调考虑，交易定性缺乏与民商法的协调且规则不明，主要表现在混合销售、无偿赠与和视同销售中，其判定规则并不明确，因此在执行中产生了混乱。二是差额课税突破了增值税发票抵扣法基本原理，既扣额又扣税的课税方式导致附加价值税“发票抵扣法”下计税原则的突破，增加了税际差异。

　　薛娟建议在增值税立法中应协调与民商法关系，确立以“遵从民商法为原则，以再评价为例外”的交易定性原则，完善特殊交易税法再评价规则。同时，回归增值税发票抵扣法基本原理，适时取消或仅部分保留差额课税制度，从进项端入手寻求解决部分交易抵扣不足问题的对策。

　　有专家认为，现行政策中部分增值税税收优惠政策存在与抵扣链条管理的矛盾、与税收中性原则的矛盾、与打击虚开发票的矛盾以及与规范优惠管理的矛盾，值得深思。建议以提升法律级次为目标、以政策内容清理为核心以及与简并税率工作相结合的方式进一步清理特别是处于中间流通环节的增值税优惠。

　　针对增值税税收优惠这一问题，还有专家认为，应当完善增值税免税权利放弃机制的有关规定，进一步明确行使增值税免税权的条件和法律后果。西南政法大学教授王婷婷通过回顾增值税免税制度的起源和该制度的优势，对比了理论与实务中的差距，剖析了该制度存在的缺陷。王婷婷表示，在增值税领域设置了免税权利放弃制度，增值税免税制度存在弊端。我国规定了免税权利放弃的条款，免税权的行使是要式性的。纳税人放弃免税权的法律后果是自愿纳税的义务、禁止反悔原则。她认为，目前纳税人放弃增值税免税权的规定过于原则，纳税人缺乏是否放弃增值税免税权的制度引导。王婷婷提出了完善我国免税权的思路，即明晰法律规定、增加弹性条款、建立配套制度。

　　当前处于数字经济时代，数字经济如何影响增值税立法?有专家认为，互联网经济涉及多重供需关系，交互重叠;科技进步对社会影响的推进可谓是“甜蜜的烦恼”。然而，数字经济本身是中立的，这与增值税立法从宏观上并不存在冲突，数字经济对增值税立法的影响重点还是在微观方面，即如何透彻地理解数字经济下的技术创新与运用，如何正确地捕捉到数字经济的要素和特征等。还有专家认为，在数字经济下税务机关与纳税人之间存在信息不对称，现行主流的税收风险模式存在局限性;建议通过互联网技术寻找关键信息并通过以已知信息推导未知信息的方式加强税务机关征管能力。