专家研讨增值税立法前瞻问题

    2017年10月22日，由中国法学会财税法学研究会主办、西南财经大学法学院和西南财经大学财税法研究中心承办的第十二届中国财税法前沿问题高端论坛——增值税立法前瞻问题研讨会在成都召开。

    在税制改革和税收法定推进过程中，增值税是最为核心、重要和复杂的税种，也是税种法律化中最难的关键节点。我国自1994年起对销售货物，提供加工、修理修配劳务和进口货物全面征收增值税。自2012年1月1日至2016年5月1日，由部分地区、部分行业逐步拓展到全国、全行业进行营业税改征增值税试点，实现了增值税全覆盖。营改增后，增值税的内涵大大丰富，很多问题应当在统一的增值税法律框架下进行讨论。同时，基于现实，也需要通过立法提高增值税这一税种的法律级次。因此，研究增值税立法的前瞻问题十分必要。

    来自北京大学、中山大学、西南政法大学、上海交通大学和北京工商大学等高等院校的专家学者，来自德勤、普华永道、毕马威、金杜、中汇、泰和泰等服务机构的专业服务人员，来自华润、腾讯等知名企业代表和部分基层税务工作者参加了此次研讨会。在研讨会上，各界专家围绕增值税立法前瞻问题发表了各自的观点。

    有关增值税立法的法理问题

    中国财税法学研究会会长、北京大学教授刘剑文认为，第一，税制改革确实需要法学理论的引领。对我国第一大税——增值税实践中诸多问题的分析和反思，反映出我国税制改革中法理的缺失。在税收制度设计上除了税法理论运用不足外，对民商法、行政法原理运用也较为缺乏，应当在税收立法上补上法理的短板；第二，为了更好地推进增值税立法工作，财税法学研究会考虑组建《中华人民共和国增值税法（草案）》（专家建议稿）起草小组。

    有关增值税法路径选择的建议

    中山大学教授杨小强认为，目前国际上存在三种增值税模式：第一种是欧洲增值税类型；第二种是以新西兰的商品服务税为代表；第三种是日本的消费税，其实也是一种增值税。欧洲增值税强调以增值额作为计征依据；新西兰商品服务税强调提供了商品与服务；日本模式强调对生产与生活进行有区别的制度设计，并提出跨境服务和无形资产采取消费地征税比生产地征税更为中性，更符合国际惯例。这三种模式各有优缺点，深度研究不同的模式可以为我国增值税立法工作提供一定的制度与经验借鉴。

    有关增值税法制度设计的法际协调问题

    西南财经大学财税法研究中心研究员薛娟认为，目前增值税制度设计欠缺法际协调考虑，存在交易定性与民商法不协调且规则不明等问题；差额课税既扣额又扣税的课税方式突破了我国增值税所采取的发票抵扣法基本原理，也导致了相关税种协调上的困难，增加了税际差异。建议在增值税立法中协调与民商法关系，确立以“遵从民商法为原则，以再评价为例外”的交易定性原则，完善特殊交易税法再评价规则。同时，回归增值税发票抵扣法基本原理，适时取消或仅部分保留差额课税制度，从进项端入手寻求解决部分交易抵扣不足问题的良策。

    对相关概念内涵的建议

    有专家认为，应当进一步明确目前增值税中“货物”的概念，建议将以出售为目的的有形动产所有权转让按销售货物征税，而对以提供服务为目的随附的资产转让行为按销售服务征税。有专家进一步认为，由于在所有权中包含了占有、使用、收益和处分的权利，在增值税征税中应当具体到以是否发生了处分权的转让来判断是否发生了资产的销售行为。

    关于税率设计的建议

    有专家认为，我国增值税可以选择按“1档标准税率+1档低税率+零税率”的增值税税率结构。同时，应当在现有基础上降低标准税率，考虑到减少改革阻力、缓和对政府财力的冲击，可以采取“非同步调整”的方式进行，即首先适当降低原税率较高的行业，例如制造业的增值税税率水平。

    关于税收优惠制度的建议

    有专家认为，现行政策中部分增值税优惠政策存在与抵扣链条管理的矛盾、与税收中性原则的矛盾、与打击虚开发票的矛盾以及与规范优惠管理的矛盾，值得深思；建议以提升法律级次为目标、以政策内容清理为核心以及与简并税率工作相结合的方式，进一步清理税收优惠特别是处于中间流通环节的优惠。针对增值税优惠这一问题，还有专家认为，应当完善增值税免税权利放弃机制的有关规定，进一步明确行使增值税免税权的条件和法律后果。

    关于虚开增值税专用发票治理的建议

    有专家认为，有关部门应当尽快出台关于“虚开增值税专用发票罪”的新司法解释，对虚开行为的内涵、货票分离、代开、挂靠等实践中存在争议的问题予以明确，才能有助于明晰罪与非罪的界限，为司法机关惩处虚开违法行为提供法律依据。

    关于数字经济下的增值税建议

    有专家认为，互联网经济涉及多重供需关系，交互重叠；科技进步对社会影响的推进可谓是“甜蜜的烦恼”。然而，数字经济本身是中性的，这与增值税立法从宏观上并不存在冲突，数字经济对增值税立法的影响，重点还是在微观方面，即如何透彻地理解数字经济下的技术创新与运用，如何正确地捕捉到数字经济的要素和特征等。还有专家认为，在数字经济下税务机关与纳税人之间存在信息不对称，现行主流的税收风险模式存在局限性；建议通过互联网技术寻找关键信息，并通过以已知信息推导未知信息的方式加强税务机关的征管能力。

    关于部分具体业务的建议

    有专家认为，目前我国PPP（政府与社会资本合作）有关增值税规定尚不完善，PPP项目的运营期和项目结束后的移交中出现了部分涉税问题，建议对有关问题进行明确。同时，针对因政府并非增值税纳税人导致增值税链条断裂的问题，部分专家建议，以恰当的方式将政府纳入增值税抵扣链条中。针对跨境交易行为的增值税问题，有专家认为应当进一步完善相关规则，在增值税立法中引入类似税收协定的思路，进一步明确增值税征税权的判断标准，同时考虑在跨境B2C（企业对顾客）交易中建立简易登记制度。在针对有关资产证券化增值税问题的讨论中，有专家建议，在增值税法律中确立以真实交易确定纳税义务的原则，将仅履行资金收付功能的机构排除在外。

附录——

增值税立法有三种模式可借鉴

    研讨背景

　　全面营改增 立法需提速

　　十八届三中全会《决定》指出，要进一步深化财税体制改革，落实税收法定原则。十八届四中全会《决定》指出，要加强重点领域立法，实现立法和改革决策相衔接。财税改革和法治建设被置于此前从未有过的战略高度，国家治理能力和体系现代化迈入新的征程。在税制改革和税收法定推进过程中，增值税是最为核心、重要和复杂的税种，也是税种法律化中最为疑难的关键节点。

　　我国自1979年引进、试点增值税，至今经历了1984年、1993年、2004年、2012年、2016年等五次税制改革。1984年第二步“利改税”和整个工商税制改革时正式建立，并公布了《增值税条例(草案)》及其实施细则。1994年税制改革时，增值税作为改革的重点逐步走上规范化的道路。2009年1月1日起，我国在全国范围内实施增值税转型改革。为促进第三产业发展，从2012年1月1日起，在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，逐步将营业税改为增值税。伴随着改革开放的步伐，从“摸着石头过河”,一步一步演变到今天,增值税成为税收收入占比最大的税种。这期间的增值税改革重点解决了两个方面的问题:一是由生产型增值税转变为消费型增值税,解决了重复征税的缺陷,突出了促进投资的功能;二是进一步扩大增值税征收范围,逐步将营业税改为增值税即营改增,解决了不能对服务业征增值税的不足。随着2016年5月1日开始全面实施营改增,营业税被增值税彻底取代,增值税的扩围结束。

　　全面营改增后，增值税的内涵大大丰富,很多问题应当在统一的增值税法律框架下进行讨论。但我国目前增值税的征税依据仍然是1993年底由国务院依据1985年全国人大授权制定的《增值税暂行条例》。由于该暂行条例不仅在内容上过于简单粗糙,不能够适应当前我国税收征管的实际需要,而且由于它本身不符合税收法定原则的要求,因此受到了社会各界的质疑,要求制定《增值税法》来取代该暂行条例的呼声此起彼伏。特别是2015年3月新修订的《立法法》中明确规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律”,更引起了社会各界对增值税立法问题的关注,十二届全国人大常委会明确地把增值税法列入了本届人大的立法规划。