聚焦海南自贸港建设总体方案的关键税收规则，“实质性运营”的实质是什么？

　　随着《海南自由贸易港建设总体方案》逐步落地，到海南设立公司成为越来越受投资者青睐的方案，毕竟海南自贸港开出了各种令人心动的条件，但其中最受关注的还是差异化的税收待遇：对在海南自由贸易港实质经营的企业，实行企业所得税优惠税率。对符合条件的个人，实行个人所得税优惠税率，具体优惠为：

　　1.对注册在海南自由贸易港并实质性运营的企业(负面清单行业除外)，减按15%征收企业所得税，几乎可称为“普天同庆”。

　　2.对一个纳税年度内在海南自由贸易港累计居住满183天的个人，其取得来源于海南自由贸易港范围内的综合所得和经营所得，按照3%、10%、15%三档超额累进税率征收个人所得税。与国内其他地区实施的七级超额累进综合所得税率和五级超额累进经营所得税率相比，海南规则下不但最高档税率明显下调(《个人所得税法》综合所得最高一档税率为45%，经营所得最高一档税率为35%，而海南规则最高一档税率均为15%)，而且税制简化，计算简便。

　　以上规则还仅仅是《海南自由贸易港建设总体方案》确定的税制，如果再考虑到地方政府为招商引资和园区建设而额外承诺的奖励、补助和财政返还，海南企业的实际税负将低的更加诱人。可以想见，如果没有额外的处理，海南必将成为新的空壳公司聚集地，成为纳税人设立避税架构的乐园。

　　为防止实质上的海南“税收洼地”成为内地部分企业的“避税天堂”，《海南自由贸易港建设总体方案》也做了预防性的规定，要求税收管理部门按实质经济活动所在地和价值创造地原则对纳税行为进行评估和预警，制定简明易行的实质经营地、所在地居住判定标准，强化对偷漏税风险的识别，防范税基侵蚀和利润转移。未来适用海南规则下优惠税率的基础性前提，就是要求纳税人必须在海南“实质性运营”。但方案中没有明确解释何谓“实质性运营”，当然方案制定者也有其难处——这个概念之前在任何国内税收政策法规或国际税收协定中都不存在明确的定义，但不予厘清显然会导致实际判断困难，因此《财政部 税务总局关于海南自由贸易港企业所得税优惠政策的通知》(财税〔2020〕31号)对“实质性运营”定义如下：“实质性运营，是指企业的实际管理机构设在海南自由贸易港，并对企业生产经营、人员、账务、财产等实施实质性全面管理和控制”。鉴于企业所得税是“法人税”，财税〔2020〕31号文件又规定：“对总机构设在海南自由贸易港的符合条件的企业，仅就其设在海南自由贸易港的总机构和分支机构的所得，适用15%税率;对总机构设在海南自由贸易港以外的企业，仅就其设在海南自由贸易港内的符合条件的分支机构的所得，适用15%税率”，作为对“实质性运营规则”的补充。提前补漏，用心良苦。

　　然而，财税〔2020〕31号文件对“实质性运营”的解释又引发了新的问题，在这个解释中出现了两个新的概念，仍然有必要澄清：

　　第一问：什么是企业的“实际管理机构”?实际管理机构就是指企业的董事会或总部吗?如果是，在海南注册企业是否要求法定代表人和股东必须在海南居住或在一年内居住满一定天数?这样一来在海南成立空壳公司，找当地人担任挂名法人和挂名股东就可以完美满足“实际管理机构”的条件，有人调侃：“未来海南省居民就业率将位于全国之冠”;如果否，“实际管理机构”还需要什么条件?一个固定的办公场所?公司决策的有关文件必须在海南作出?建账和开具发票必须在海南完成?抑或必须使用海南的银行账户开展交易?无论哪一条，都不是难以逾越的藩篱。“办公场所”可以租一个小隔间，公司决策文件也可以在其他地方完成后邮寄到海南盖章和编造会议记录，建账和开票也可以委托海南的代办公司代理。显而易见的税负差异明摆着，厚利如此，焉能让人不动心?与巨大的税负差异相比，付出小小一点额外的成本又算得了什么呢?

　　第二问：什么是“实质性全面管理和控制”?“实质性全面管理和控制”是指企业的法定代表人和财务负责人必须有权管理和控制企业的经营吗?实际控制人如果出具一纸“授权委托书”，授权法定代表人全权负责，但实际上法定代表人凡事仍然需要请示实际控制人而后以自己的名义决策，甘当“提线木偶”，税务机关怎样判断到底法人是不是能够管理和控制企业?“全面管理”要求全面到何种程度?企业所有的经营环节都必须在海南完成，还是只要控制和监督每个经营环节的机构位于海南就可以?如果是前者，边界倒是清晰，但符合条件的企业只能在海南一隅“内循环”，恐怕有违《海南自由贸易港建设总体方案》的初衷，如果是后者，就又回到了第一个问题：在海南成立空壳公司，找当地人担任挂名法人和挂名股东是不是就可以完美满足“实际管理机构”的条件?

　　以上两个问题，目前在财税〔2020〕31号文件或其他规范性文件中没有进一步明确，无法确定海南当地基层税务机关在执法中怎样解释。但不出所料的是当地“土政策”可能成为更重的砝码。在“全民招商”的浪潮中，财税〔2020〕31号文件规定的“实质性运营”条件很可能会从宽解释。然而将来一旦发生大量企业麇集海南借“实质性运营”之名行避税之实，主管税务机关随时可能改变调控方向，海南也可能会步霍尔果斯的后尘，成为又一个“关门打狗”的招商反例。

　　当然，作为全国瞩目的唯一离岛自贸区，海南也有可能探索出一套简明有效，能够合理甄别“导管公司”或“空壳公司”的“实质性运营”的认定规则，做到既能高效反避税，又不会导致《海南自由贸易港建设总体方案》流为空谈。但是从国际国内反避税规则运行情况来看，作者认为这几乎是“不可能完成的任务”。君不见诸多大国气势汹汹，出台了汗牛充栋的税收协定、行动计划、反避税规则，对全球布局的大型跨国企业和高净值个人纳税人围追堵截，可从未听说有哪个国家或地区基本堵住了税收漏洞。任何规则都不是完美的，在征税与纳税这场无休无止的“捉迷藏”游戏中，纳税人避税“魔高一尺”之后，税务当局能否“道高一丈”?我等在税法一亩三分地刨食的服务供应商，只好拭目而待这“你方唱罢我登场”的时代大戏。也许有一天，面对成千上万在海南抢滩登陆的企业，海南的税务当局会针对“实质性运营”给我们交出一个答案，然后根据这个答案，存在避税冲动的纳税人再和税务机关展开下一个回合，循环往复：

　　“实质性运营”的实质到底是什么?